АГМП РК. Сохранить баланс интересов
До конца 2017 года в Казахстане должен быть принят Кодекс о недрах, призванный стимулировать приток инвестиций в ГМК Казахстана. Что ожидают от нового документа недропользователи, с какими проблемами они сталкиваются сегодня и какими видят пути их решения, рассказывает исполнительный директор Республиканской ассоциации горнодобывающих и горно-металлургических предприятий Николай Радостовец.
Николай Владимирович, каким был прошлый год для горно-металлургического комплекса Казахстана?
Замедление мирового спроса на продукцию отрасли, сокращение экспорта, волатильность курсов валют, конечно, не могли не сказаться на показателях наших горняков и металлургов. Но и компании не сидели на месте. Отвечая на вызовы, они находили эффективные решения по снижению затрат и повышению эффективности производства, расширяли географию поставок продукции, проводили модернизацию своих предприятий.
И все же конъюнктура цен на сырьевые ресурсы в прошлом году несколько улучшилась, что оказало позитивное влияние на положение дел в отрасли. Так, по данным официальной статистики, удельный вес продукции ГМК в общем объеме промышленного производства повысился с 20,5% до 24,6% в сравнении с 2015 годом.
В добывающей сфере выпуск продукции в денежном выражении составил 996,3 млрд тенге, при этом индекс физического объема (ИФО) увеличился на 4%. В основном это произошло за счет роста добычи руд цветных металлов. В металлургической промышленности объем производства составил 3,3 трлн тенге при росте ИФО на уровне 6,6%, что связано с увеличением выпуска основных благородных и цветных металлов, а также продукции черной металлургии.
Что касается инвестиционной активности, то по итогам 2016 года в основной капитал в ГМК было вложено 744,4 млрд тенге, что на 5,5% больше, чем годом ранее. Мы связываем это с мероприятиями, предшествовавшими запуску ряда крупных проектов добычных и металлургических проектов в стране, в том числе в рамках Республиканской карты индустриализации на 2015–2019 годы.
Разумеется, цикличность спроса на металлы не позволяет нам быть уверенными в том, что тенденция роста цен продолжится. И утверждать, что кризисные явления в мировой экономике повернули вспять, еще рано.
Насколько мы знаем, заметно «просела» угольная промышленность, где существенно снизились экспортные поставки.
Действительно, в последние годы угледобывающая отрасль в Казахстане переживает сложный период в связи с сокращением объема экспорта энергетического угля, в частности на традиционный для нас рынок – Россию.
В целом в период с 2012-го по 2016 год поставки каменного угля из Казахстана в страны ЕАЭС сократились на 5,77 млн т, или на 22%. Как следствие, в прошлом году ИФО продукции угольной промышленности по итогам прошлого года снизился на 4,9% в сравнении с предыдущим годом.
И хотя казахстанским угольщикам удалось увеличить экспорт угля в страны дальнего зарубежья с 1,68 млн т в 2012-м до 4,1 млн т в 2015 году за счет увеличения отгрузки высококачественного угля в европейские страны и Японию, в 2016 году и в этом сегменте произошел спад объемов поставок до 2,74 млн т.
Приостановить этот отрицательный тренд можно, не только удерживая позиции в традиционных регионах присутствия, но и осваивая новые перспективные рынки, в частности Азиатско-Тихоокеанского региона, путем выстраивания наиболее оптимальных маршрутов доставки угля зарубежным потребителям. Для этого в первую очередь нужно решить вопросы транспортного обеспечения.
Еще один выход видится в развитии углехимической промышленности и комплексной глубокой переработке угля – производстве дизельного топлива, жидких синтетических продуктов и т. д.
Вы выделили вопрос транспортного обеспечения. Как это влияет на ситуацию в угольной отрасли?
Транспортная составляющая играет существенную роль при экспортных поставках угля. Да, мы видим, что сегодня КТЖ проводит большую работу с Российской железной дорогой по формированию «зеленых коридоров». Однако было бы своевременным со стороны КТЖ обратиться к российским коллегам по поводу того, чтобы они не меняли действующие тарифные правила, которые сегодня позволяют меньше платить при транспортировке грузов на дальние расстояния. Ведь если РЖД пойдет по пути увеличения оплаты за свои услуги на дальние расстояния, то ряд казахстанских грузов может стать неконкурентоспособным, поскольку возить их на дальние расстояния и в отдельные порты станет экономически нецелесообразно.
Кроме того, нужно особое внимание обратить на формирование рынка вагонного парка, чтобы он более эффективно использовался как с российской, так и с казахстанской стороны. Необходимо упорядочить взаимодействие собственников вагонов. Причем это касается не только угля, но и другой продукции.
В целом считаем, что необходимо выработать единую стратегию развития железнодорожного транспорта с учетом поиска новых рынков сбыта, выстраивания дешевых транспортных линий с гарантией стабильности тарифов на перевозки грузов на длительный период.
Предприятия ГМК, как одни из крупнейших потребителей, зависят от роста цен на электроэнергию. Насколько они сегодня доступны?
Поскольку горно-металлургическая сфера тесно связана с энергетикой, важно иметь предсказуемое развитие энергетической отрасли. То есть горняки и металлурги должны знать, какой будет цена на электроэнергию в Казахстане в ближайшие 3–5 лет. Не менее актуально, чтобы цена эта не только не росла, а в условиях профицита и создания излишних производственных мощностей в энергетике, была конкурентной, поскольку низкие цены на электроэнергию – это залог конкурентоспособности ГМК.
Поэтому, на наш взгляд, в стране необходимо разработать энергетическую стратегию, благодаря которой будет выстроено четкое представление о том, какая доля угля будет сжигаться, какая должна перерабатываться, как это будет увязываться с возобновляемыми источниками энергии, газом, переработкой и сжиганием нефтепродуктов. А пока мы не можем даже предположить, развивать ли нам угольную генерацию, вкладывая средства в очистные сооружения и снижая выбросы, или искать иные источники электроэнергии; строить ли новые станции самим или рынок нам даст возможность покупать электроэнергию по конкурентным ценам. Для выработки долгосрочных планов развития промышленности единая энергетическая стратегия просто необходима.
Мы считаем неправильным то, что во многих регионах цена на электроэнергию у промышленных потребителей значительно выше, чем у населения. Во всех странах с развитой экономикой, напротив, население платит по более высокой цене, чем промышленность.
К тому же сейчас мы видим, что электроэнергия, производимая возобновляемыми источниками, в несколько раз дороже традиционной, и использовать ее в значительных объемах для поддержания конкурентоспособности горно-металлургической отрасли очень сложно. При этом Казахстан богат углем, и сегодня есть технологии, позволяющие существенно очищать выбросы таких станций. Поэтому, на наш взгляд, необходимо поддерживать угольную генерацию в стране как более эффективную с позиции экономики. И хотя за счет внедрения новых технологий в мире уже идет быстрое снижение цен на электроэнергию, вырабатываемую ВИЭ, все же для перехода на альтернативные источники должен пройти определенный период времени.
Мы также предлагаем отказаться от модели рынка мощности, введение которой предусмотрено с 2019 года. Данная модель и соответствующие изменения в законодательство были приняты в пору дефицита электроэнергии. Однако сейчас и в ближайшей перспективе будет иметь место существенный профицит, поэтому в новых крупных генерирующих объектах нет необходимости. На наш взгляд, нужно создать стимулы для строительства газотурбинных станций, которые обеспечат республику регулирующей мощностью.
Отказавшись от модели рынка мощности, разработанной еще несколько лет назад, мы сделаем энергетику более конкурентоспособной. В последние годы цены на электроэнергию существенно выросли, и одна из причин тому – отсутствие конкуренции в отрасли. Нам кажется, что инвесторы в будущем оптимизируют рынок производимой электроэнергии, благодаря чему потребители в регионах Казахстана смогут получать более дешевую электроэнергию. А введение рынка мощности по модели прошлого в любом случае приведет к существенному удорожанию цены для многих потребителей. Причем это коснется не только промышленности, но и населения.
Сейчас идет активное обсуждение проекта Кодекса РК «О недрах и недропользовании». Какие ключевые положения документа волнуют недропользователей больше всего?
Безусловно, основная задача государства как собственника недр – это обеспечение баланса интересов инвесторов и общества путем создания эффективной инвестиционной среды. Органы власти в этом процессе исполняют роль инициатора, посредника и контролера, предоставляя территорию для реализации проектов недропользователям.
В проекте Кодекса нас прежде всего беспокоит вопрос о выдаче лицензий на разведку и добычу твердых полезных ископаемых (ТПИ). Как ожидает разработчик, этот механизм позволит существенно сократить сроки получения права недропользования в сравнении с действующим порядком. Полагаем, что при упрощении процедур на основе лицензии принципиально важно избежать ошибок других стран, к примеру Монголии, и предусмотреть защитные механизмы, препятствующие спекуляции участками недр. Есть опасность, что недобросовестные недропользователи будут попросту удерживать территорию, скажем, в течение 10 лет с целью дальнейшей перепродажи лицензий.
В этой связи АГМП предлагает предусмотреть в проекте Кодекса защитные механизмы, препятствующие спекуляции участками недр, в частности, предоставление права на добычу ТПИ в форме аукциона или тендера (по условиям инвестиционного соглашения).
По нашему мнению, в Кодексе также должны быть прописаны квалификационные требования по опыту работы в сфере недропользования. Переход от этапа разведки к этапу добычи руд металлов с высоким содержанием в них полезного ископаемого, на наш взгляд, должен осуществляться при условии заключения инвестиционного соглашения с обязательствами по определенному объему капиталовложений.
Необходимо закрепить в Кодексе, что в программу управления государственным фондом недр (ПУГФН) не включаются участки недр, находящиеся вблизи участков недр месторождений твердых полезных ископаемых, права недропользования по которым принадлежат системообразующим предприятиям. При этом в ПУГФН нужно закрепить радиус расстояния участка недр до ближайшего участка недр ТПИ. Кроме того, действующим недропользователям необходимо предоставить 5-летний переходный период для принятия решения о реализации их права перейти на новый лицензионный режим по Кодексу или оставаться на контрактном режиме.
Следующий актуальный вопрос касается переработки ТПИ. Дело в том, что проектом Кодекса предусмотрена возможность заключения соглашения о переработке твердых полезных ископаемых, в рамках которого инвестору предоставляются налоговые и иные преференции при выполнении комплекса мероприятий, предусматривающих создание новых, расширение или модернизацию действующих производств по переработке ТПИ. При этом критерием для заключения такого соглашения является объем инвестиций недропользователя, который должен быть не менее 7 млн МРП.
В этой части АГМП предлагает рассмотреть возможность заключения соглашения о переработке ТПИ с предоставлением инвестиционных преференций, предусмотрев предоставление недропользователям права выбора налогового режима – НДПИ или роялти. Либо проработать альтернативный вариант предоставления преференций инвесторам ГМК путем внесения изменений в Предпринимательский кодекс в части распространения инвестиционных преференций на действующие предприятия, в том числе недропользователей.
Как, согласно новому законодательству, будет решаться вопрос переработки техногенных минеральных образований?
В настоящее время в Казахстане накоплено свыше 40 млрд т техногенных минеральных образований, которые нуждаются в переработке. Большая часть ТМО находится в пределах контрактных территорий действующих недропользователей, и предоставление права недропользования на ТМО третьим лицам может привести к сложностям при проведении операций на одной контрактной территории.
В законопроекте обращение с ТМО предлагается регулировать нормами экологического законодательства. Поскольку сейчас ТМО регламентируются Законом о недрах и нормы 42-й главы Экологического кодекса на них не распространяются, мы видим опасность того, что ТМО могут приобрести статус отходов. В результате возникнет необходимость применения к ним так называемых уровней опасности отходов.
Такая реформа несет в себе существенные риски по увеличению денежных обязательств недропользователей. Разработчик объясняет это тем, что законодательство о недрах будет распространяться исключительно на этап добычи, а вопрос ТМО будет урегулирован экологическими нормами. Но пока нет никаких предпосылок к изменению экологического законодательства по этому вопросу и, самое главное – к изменению концепции государственного регулирования обращения с ТМО. Пока нет согласованного с Минэнерго решения в этом вопросе, мы предлагаем отказаться от инициативы выведения ТМО из Кодекса о недрах.
Более того, сейчас разработчик предлагает освободить природопользователей от платы за размещение ТМО, а взамен рассматривается обеспечение полной стоимости ликвидационного фонда уже в начале этапа отработки месторождения через счета в банках второго уровня. В данном вопросе необходимо получить согласованную позицию с Министерством национальной экономики.
Наша позиция – закрепить в Кодексе, что право недропользования на государственные ТМО, заскладированные на контрактной территории действующего недропользователя, могут быть предоставлены только самому недропользователю или с его согласия третьему лицу либо после окончания срока действия имеющегося контракта.
Не менее злободневный вопрос – предоставление земельных участков для целей недропользования…
Назрела необходимость введения четкого законодательного механизма перевода земель в промышленные категории для целей недропользования, поскольку недропользователи сталкиваются с проблемами при расширении контрактных территорий в части получения земельных участков. В этом отношении мы предлагаем пересмотреть баланс интересов в сфере землепользования и внести поправки в Земельный кодекс, направленные на совершенствование действующего механизма принудительного отчуждения земельного участка для государственных нужд для целей недропользования. В частности, необходимо уточнить исключительный случай принудительного отчуждения земельных участков для госнужд для целей добычи ТПИ на крупных и средних месторождениях и участках недр ПИ, а также отразить положения по обращению недропользователя для реализации механизма принудительного отчуждения земельного участка для госнужд в компетентный орган, который, в свою очередь, обращается в местные исполнительные органы. Кроме того, возместить государству расходы, связанные с изъятием земельного участка, после получения недропользователем права собственности или землепользования на него.
Глава государства также поручил внести поправки в налоговое законодательство. Каких нововведений ждет горно-металлургический сектор в этой сфере?
Налог на сверхприбыль, который применяется в отношении всех недропользователей – и ГМК, и нефтегазовой отрасли, – в Казахстане носит ярко выраженный фискальный характер. В международной же практике рента с предприятий взымается путем применения налога на добычу полезных ископаемых. Этот налог в Казахстане тоже действует и с фискальной точки зрения – достаточно эффективно. Однако налог на сверхприбыль, по сути, дублирует НДПИ и в таком виде модель налогообложения недропользователей ТПИ в мире не применяется. Поэтому он вызывает отторжение у крупных международных горно-металлургических компаний, которые не приходят к нам, понимая, что есть нестандартные схемы налогообложения. Тем более, что отчисления по налогу от сверхприбыли в бюджет не поступают. Поэтому мы предлагаем отказаться от него.
Вместе с тем АГМП выступает за дополнение проекта Кодекса о недрах определением сложного геологического строения участков недр, месторождений (в частности, добыча в условиях глубокого залегания ТПИ) и предоставление налоговых преференций для глубокозалегающих ТПИ. Дело в том, что весь потенциал добычи связан с залеганием руд на глубине 1 000 и более метров. Такая добыча в Казахстане еще практически не производилась. Расходы на строительство глубоких шахт на порядок превышают затраты на возведение обычных, что связано в первую очередь с горным давлением при подземной добыче. При эксплуатации таких шахт дорожает вся система коммуникаций, появляется необходимость применения новейших технологий добычи, что требует значительных дополнительных капиталовложений.
Учитывая все эти факторы, предлагаем предусмотреть в Кодексе порядок определения месторождений с глубокозалегающими полезными ископаемыми и установить для них понижающий коэффициент к существующим ставкам НДПИ. Среди других наших предложений – налоговые преференции для месторождений с высокой степенью выработанности и освобождение от НДС геологоразведочных работ и услуг.
В целом считаю, что Кодекс о недрах должен обеспечить не только соблюдение баланса интересов инвесторов и государства, но и действующих предприятий и потенциальных инвесторов, предприятий ГМК и других секторов экономики. Кодекс не должен содержать дискриминирующих условий в отношении инвесторов, которые уже работают в Казахстане. Это наше твердое убеждение.