Соглашения о разделе продукции
Редакционный обзор
По оценкам ведущих международных экспертов, Соглашения о разделе продукции (СРП) в ближайшем будущем будут являться одним из основных видов контрактов на недропользование в нефтегазовом секторе стран СНГ. Учитывая огромный потенциал и значение нефтяной отрасли для экономики Казахстана, правительству и всем заинтересованным сторонам следует уже сегодня обратить внимание на ряд экономических и юридических проблем, с которыми республике придется столкнуться при реализации проектов по СРП. В этой связи, российский опыт поможет не только найти эффективное решение этих проблем, но и создать более привлекательные условия для отечественных и иностранных инвесторов.
Во-первых, в России не ведутся споры о необходимости принятия Федерального закона о СРП1. (1 Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 11 января 1996 г.) Такой закон уже принят, действует и совершенствуется. Расширяется перечень утвержденных законодательством объектов, по которым возможно заключение СРП. Идет создание новых нормативных документов, регламентирующих отношения государства и инвестора. Тем не менее сам Закон сегодня требует серьезной доработки и внесения ряда поправок.
Во-вторых, основные государственные интересы РФ при осуществлении такого вида проектов связаны с участием в подрядных работах российских предприятий. Россия стремится развивать собственную промышленность и создавать новые рабочие места.
Основной особенностью СРП в этой стране является полная компенсация российской стороной всех затрат на подрядные работы иностранному оператору. Стоимость таких работ по большинству соглашений на разработку российских нефтяных месторождений составляет около 80% (в мировой практике не более 50%). Учитывая специфику СРП, при которой государство сможет увеличить свою долю в контракте только после возмещения всех затрат иностранному оператору (что может продлиться несколько лет), необходимо получить экономический эффект на первоначальном этапе, используя потенциал российского машиностроения, металлургии и оборонного комплекса России. Однако, имеющийся опыт подготовки и реализации СРП показывает, что на сегодняшний день в РФ пока не выработан эффективный механизм поддержки российских участников подрядных работ. Проблема в том, что несмотря на внесение в Закон о СРП поправок2, устанавливающих норму об обязательном использовании не менее 70% российского оборудования, законодательство РФ все же разрешает инвестору на первых этапах использовать иностранное оборудование с обещанием в дальнейшем покрыть требуемую квоту. (2 Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О СРП» от 10 января 1999 г.) Поскольку законодательно такой срок не регулируется, это вызывает недовольство российских производителей. Практика применения соответствующих поправок показала, что некоторые инвесторы ввозили оборудование иностранного производства, используя подставные юридические лица.
По мнению российских аналитиков, причиной такой ситуации с СРП является отсутствие единого государственного органа по координации деятельности российских участников подрядных работ. По их мнению, предполагаемый государственный оператор работ по СРП не будет являться монополистом. Этот орган будет создавать условия для широкого и наиболее полного представления интересов всех отраслей российской индустрии. Он должен планомерно заниматься привлечением местных предприятий к подрядным работам по реализации нефтяных проектов. Благодаря государственному оператору работ по СРП в Норвегии, Китае и ряде других стран, им удалось получить крупные заказы на производство высокотехнологичной продукции и оборудования, а также развить новые отрасли национальной экономики. По мнению российских экспертов, необходимо законодательно закрепить экономический интерес государства в соответствующих поправках Закона о СРП.
Другой проблемой для России стало участие органов власти субъектов Российской Федерации в подготовке и подписании СРП. Принятые поправки2 в Закон о СРП наделяют их более широкими полномочиями. Сегодня, эти соглашения могут подписываться с инвестором органом исполнительной власти, соответствующего субъекта Российской Федерации по небольшим месторождениям полезных ископаемых (не относящимся к стратегическим или «валютным»). Экономический интерес местных органов вполне понятен - эти контракты позволят пополнить местный бюджет. Однако, право формирования комиссии для ведения переговоров о разделе продукции даже по небольшим месторождениям осталось за Правительством РФ. Многие эксперты в России полагают, что целесообразней было бы предоставить это право соответствующему субъекту исполнительной власти.
К слову, в казахстанском законодательстве нет процедур, позволяющих местным органам исполнительной власти участвовать как в подготовке, так и в подписании СРП. Какая-то часть доходов по СРП остается в местном бюджете в соответствии со статьей 94-1.3 Налогового кодекса3. (3 Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона,»О налогах и других обязательных платежах в бюджет» от 24 апреля 1995 года №2235 (с изменениями и дополнениями).) В ней сказано, что эта доля доходов определяется законом РК о республиканском бюджете на очередной год. Однако, она ничтожно мала, что вызывает недовольство местных акимов деятельностью инвесторов по СРП.
В будущем в Казахстане предполагается разработать ряд нормативных документов, которые позволили бы местной исполнительной власти подписывать с инвесторами контракты на недропользование по малым и средним месторождениям. Однако, по нефти такие контракты вряд ли возможны, поскольку она определена как стратегическое сырье. Возможно, лучшим решением этой проблемы для страны стало бы законодательное урегулирование доли местных бюджетов в каждом СРП.
Поскольку в Казахстане многие вопросы, связанные с деятельностью инвесторов по СРП, не урегулированы законодательно, то возникает резонный вопрос о введении разумной квоты на эти соглашения. Возвращаясь к опыту России, следует отметить, что там, в соответствии с Законом, была установлена 30% квота по СРП для разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых. В настоящее время, отмеренная квота по нефти в РФ практически исчерпана, что не устраивает потенциальных инвесторов. Тем не менее, в России по некоторым объектам СРП (пока слабо изученным, но, в целом, весьма перспективным) инвестор, рискуя собственным капиталом, может получить новые запасы нефти, которые будут присоединены к уже имеющимся. В результате этого, произойдет превышение 30 % квоты. Российские специалисты считают, что необходима поправка в Закон о СРП, в соответствии с которой ограничения по квоте не будут распространяться на запасы, разведанные и поставленные на государственный баланс инвестором после подписания СРП.
Возникает риторический вопрос, а нужна ли квота Казахстану? По мнению казахстанских экспертов, установление квоты будет способствовать неэффективному использованию запасов месторождения в будущем. Такая позиция основана на существующей вероятности, что после освоения 30% квоты инвестор может оставить низкорентабельные запасы, а это потребует значительных дополнительных капитальных затрат на их дальнейшую разработку. Поскольку в первые годы освоения месторождение имеет легко извлекаемые запасы нефти или богатых руд, количество которых уменьшается со сроком освоения данного объекта. Эксперты полагают, что установленный срок по добыче в 25 лет вполне достаточен для эффективного использования минеральных ресурсов любого месторождения (за исключением гигантских, таких как Тенгиз и Карачаганак, срок эксплуатации которых составляет около 40 лет).
В России уже существует перечень объектов, по которым возможно СРП. В Казахстане такого списка, утвержденного Правительством, пока нет. Налоговый кодекс республики лишь предусматривает, что в соответствии со статьей 94-1 действуют две равноправные модели налогового режима контрактов на недропользование. Первая модель предусматривает уплату всех видов налогов и других обязательных платежей, установленных законодательством. Вторая (СРП) предусматривает уплату подоходного налога с юридических лиц, с учетом удерживаемого у источника выплаты подоходного налога и налога на чистый доход постоянного учреждения иностранного юридического лица, НДС, бонусов, роялти, социального налога, сбора за государственную регистрацию юридических лиц, лицензионного сбора за право занятия отдельными видами деятельности, других обязательных платежей, установленных законодательными актами РК.
Процедура получения права недропользования по СРП в Казахстане регламентируется лишь общими положениями главы 4-1 Закона «О недрах и недропользовании»4. (4 Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу закона, «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года № 2828 (с изменениями и дополнениями). Это право предоставляется на основе проведения конкурса инвестиционных программ. Единственным условием подписания СРП в Казахстане является то, что уровень налоговых обязательств недропользователя должен быть равным, независимо от применения одной из двух моделей налогового режима (смотрите статью 94-1.4 Налогового кодекса).
Не секрет, что основной причиной инвестиционных споров в Казахстане является непрозрачность и недостаточность нормативной базы недропользования. Поспешность в заключение Соглашений о разделе продукции может в дальнейшем, в результате различного рода скандалов, обернуться как значительными экономическими потерями для Казахстана, так снижением инвестиционной привлекательности республики для инвесторов.
Список статей
Совет иностранных инвесторов - это модель сотрудничества между молодой демократией и транснациональными компаниями Аскар Елемесов, Дэвид Скилз
Инвестиционная политика Казахстана: время смены приоритетов Дулат Куанышев
Ассоциация инвесторов Казахстана: только в единстве - сила, только в сплоченности - путь к успеху! Серик Тульбасов
Румыния и Казахстан: опыт и перспективы партнерства Марин Стэнеску
Договор о разделе продукции: правовые аспекты Айгуль Кенжебаева