USD/KZT 359  -2.94
EUR/KZT 420.1  -3.15
 KAZAKHSTAN №3, 2000 год
 Как сохранить инвестиционную привлекательность Казахстана, защитив отечественный рынок труда
АРХИВ
Как сохранить инвестиционную привлекательность Казахстана, защитив отечественный рынок труда
 
Дана Кадыржанова, юрист Алматинского офиса международной компании Salans Hertzfeld & Heilbronn*
(* Salans Herzfeld & Heilbronn - международная юридическая фирма с офисами в Париже, Нью-Йорке, Лондоне, Москве, Санкт-Петербурге, Киеве, Алматы и Баку.)
 
В августе этого года Правительством Казахстана впервые была установлена квота на ввоз иностранной рабочей силы. Введение квоты затронуло интересы многих иностранных и казахстанских компаний и, тем самым, привлекло повышенное внимание не только к проблеме квотирования, но и другим вопросам, связанным с использованием иностранной рабочей силы на территории Казахстана. К сожалению, процедура получения разрешений на ввоз иностранных работников, ответственность за нарушение установленного порядка и некоторые другие вопросы еще не достаточно четко урегулированы в казахстанском законодательстве. Обсуждению проблем, связанных с привлечением иностранной рабочей силы, и посвящена настоящая статья.
 
Начало законодательного регулирования процесса ввоза иностранной рабочей силы в Республику Казахстан было положено Законом «О Занятости», принятом 15 декабря 1990 года1. (1 Закон Казахской ССР от 15 декабря 1990 года. Утратил силу – Законом от 30 декабря 1998 года № 342.) Статья 18 Закона указывала, что предприятия, учреждения и организации привлекают иностранную рабочую силу только по лицензии Министерства труда Казахской ССР, если иное не предусмотрено законодательством. За десять лет, прошедших с момента принятия упомянутого закона, порядок привлечения иностранных граждан для работы на территории Республики Казахстан менялся четыре раза.2 (2 Первое Положение о порядке лицензирования привлечения иностранной рабочей силы было принято 15 октября 1991 года. Затем 11 января 1994 года и 4 июня 1997 года. В настоящее время действуют Правила по вопросам лицензирования привлечения иностранной рабочей силы и вывоза рабочей силы из Республики Казахстан за границу, утвержденные Постановлением Правительства Республики Казахстан от 25 июня 1999 года № 862.)
 
Нужно отметить, что каждое новое положение, регулирующее привлечение иностранных работников, все более четко определяло порядок и условия, необходимые для получения соответствующего разрешения. С каждым изменением требования Правительства увеличивались и усложнялись. Данная тенденция связана как с высоким уровнем безработицы в Казахстане и мерами Правительства по ее снижению, так и с повышением уровня подготовки казахстанских специалистов. Без сомнения, важную роль играет и меняющийся инвестиционный климат республики. В начале 90-х, когда Казахстану нужны были мощные вложения иностранного капитала, процедура получения лицензии была предельно простой. В настоящее время Правительство, стремясь создать новые рабочие места для казахстанцев и защитить экономику страны, устанавливает дополнительные препятствия для приема на работу иностранных граждан и лиц без гражданства.
 
Практика установления различных механизмов, сдерживающих наплыв иностранной рабочей силы, используется во многих странах, в том числе и высокоразвитых. Ведь любое государство заинтересовано в процветании и благополучии своих граждан и, соответственно, стремится защитить их интересы. Поэтому, введение в Казахстане такой практики носит скорее позитивный характер, поскольку свидетельствует как о постепенном развитии экономики, так и о регулирующих ее механизмах.
 
В настоящий момент основным законодательным актом, определяющим порядок привлечения иностранной рабочей силы, является Закон «О занятости населения», принятый 30 декабря 1998 года (далее - «Закон о занятости»). Статья 16 этого Закона регулирует деятельность, связанную с ввозом иностранной рабочей силы на территорию Казахстана, а также с вывозом рабочей силы из республики за границу. Закон о занятости различает разрешения работодателю на привлечение иностранной рабочей силы и лицензии на деятельность, связанную с привлечением иностранной рабочей силы.
 
Существовавшая ранее система требовала получения лицензии всеми компаниями, привлекающими иностранных работников. Как следствие, нарушение порядка лицензирования влекло за собой ответственность по Закону «О лицензировании» от 17 апреля 1995 года3. (3 Статья 24(2) Указа Президента Республики Казахстан, имеющего силу закона, «О лицензировании» от 17 апреля 1995 года № 2200.)
 
Этот Закон предусматривает, что доход, полученный от осуществления деятельности, подлежащей лицензированию без лицензии, подлежит изъятию в соответствующий бюджет. По нашему мнению, подобная ответственность для компании, которая наняла несколько иностранных работников и основной вид деятельности которой никак не связан с ввозом иностранной рабочей силы, являлась чрезмерно преувеличенной. В этой связи, разграничение ответственности согласно Закона о занятости представляется нам вполне справедливым. Компании, деятельность которых заключается в привлечении иностранной рабочей силы для других компаний, должны по Закону о лицензировании нести ответственность в размере полученной прибыли, так как привлечение рабочей силы является ее предпринимательской деятельностью. А для компаний, нанимающих иностранных работников для собственных нужд, должна быть предусмотрена соответствующая административная ответственность.
 
Во время кампании, проведенной летом 2000 года Алматинской городской прокуратурой с целью обнародования проблем, связанных с ввозом иностранной рабочей силы на территорию Республики Казахстан, должностные лица прокуратуры и налоговой инспекции указывали на тот факт, что установленная на данный момент административная ответственность за нарушение порядка привлечения иностранных работников слишком незначительна. На основании этого, было предложено вернуть старый механизм регулирования, то есть вновь установить для всех компаний лицензирование.
 
Однако, старый порядок изначально нарушает права тех компаний, которые наняли одного или двух иностранных специалистов. Ведь изыматься должен доход, полученный от осуществления деятельности, в отношении которой установлено лицензирование. Рассмотрим такой пример. Компания занимается бурением нефтяных скважин. Для осуществления этой деятельности ею было привлечено три иностранных работника без получения соответствующей лицензии. Кроме иностранных граждан, в компании также работает десять казахстанцев. Каким образом в этом случае исчислять доход, полученный компанией от использования иностранных работников? На практике, налоговые органы делили чистый доход фирмы, за период нарушения, на общее количество работающих (в нашем примере на 13). Потом, полученная сумма ими умножалась на количество иностранных работников (в нашем примере на 3) и подлежала изъятию. Мы считаем, что подобная практика неправомерна, поскольку доход, полученный компанией - это доход от разработки нефтяных скважин и не может считаться доходом от привлечения иностранного работника. Лицензированию подлежит деятельность по бурению нефтяных скважин, а не факт найма иностранных работников.
 
Что касается административной ответственности, то в Кодексе об административных правонарушениях4 (4 Кодекс Казахской ССР об административных правонарушениях, от 22 марта 1984 года № 4279 с изменениями и дополнениями.) имеется только одна статья, касающаяся правил пребывания иностранных граждан в Республике Казахстан. Статья 201(2) устанавливает ответственность должностных лиц предприятий, учреждений и организаций, принимающих в Республике Казахстан иностранных граждан и лиц без гражданства, за нарушения условий пребывания в РК, транзитного проезда через территорию РК иностранных граждан и лиц без гражданства, установленного порядка их регистрации, прописки или выписки, оформления для них документов на право проживания, передвижения и изменения места жительства в РК, в виде предупреждения или штрафа в размере от семи до десяти минимальных размеров заработной платы. Однако, более логичным было бы применение в этих целях статьи 41 Кодекса об административных правонарушениях, которая устанавливает ответственность за нарушение законодательных и иных нормативных актов о труде, поскольку отсутствие разрешения компетентных органов на привлечение иностранных работников затрагивает прежде всего трудовую, а не финансово-экономическую сферу деятельности предприятия.
 
Таким образом, отсутствие конкретной нормы, устанавливающей ответственность, не должно служить поводом для требований о возвращении старого порядка, а, наоборот, послужить стимулом к внесению соответствующих изменений в Кодекс с целью конкретизации данных правоотношений. Часто наши законодатели, продвинувшись на один шаг вперед в одной сфере, забывают принять соответствующие меры в другой области, тем самым, сводя к нулю достигнутый прогресс.
 
Еще одним примером однобокости принимаемых мер можно считать ситуацию, когда при принятии порядка, смягчающего ответственность для компаний, нанимающих иностранную рабочую силу, не был оговорен вопрос применения ответственности за нарушения, допущенные в прошлом. На первый взгляд, такое положение можно было не включать, поскольку Конституцией РК установлен основополагающий принцип о том, что в случае смягчения ответственности за правонарушение, применяется более мягкий закон. Однако, на практике при осуществлении проверки налоговые органы и прокуратура применяют более суровый закон, привлекая юридические лица, нанимающие иностранных работников, к ответственности за нарушения, совершенные в прошлом, как в виде конфискации дохода, так и в виде административного штрафа. Таким образом, неполное и нечеткое регулирование порядка и условий привлечения иностранных работников казахстанским законодательством становится причиной нарушения прав отечественных и иностранных компаний.
 
Некоторые изменения должны быть включены и в Правила о порядке привлечения иностранных работников. В частности, должен быть облегчен порядок получения разрешений для компаний, которые занимаются деятельностью в Казахстане на основании Контрактов с Правительством и другими государственными органами РК, по которым были предоставлены государственные гарантии, обеспечивающие беспрепятственный ввоз иностранной рабочей силы, занятой в такой компании. Упрощенный порядок ввоза должен быть установлен для граждан иностранных государств, которые в соответствии с международными договорами имеют право проживать и работать на территории Республики Казахстан (к примеру, в соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве между Республикой Казахстан и Европейским союзом, ратифицированном Законом РК от 26 мая 1997 года №113-I).
 
Кроме того в Казахстане, как и во многих других государствах, держателям разрешений на работу, продемонстрировавшим законопослушное поведение и уважение к внутренним законам страны проживания за период первоначального разрешения, должно гарантироваться право продления периода разрешений на дополнительные сроки.
 
Следующей важнейшей проблемой является квотирование ввоза иностранной рабочей силы. Статья 16 Закона о занятости населения от 30 декабря 1998 года предусматривает, что Правительство РК устанавливает квоты на привлечение иностранных граждан, нанимаемых работодателями за пределами Казахстана, для работы на территории республики в целом и по отдельным профессиональным группам.
 
Прежде чем затронуть целесообразность введения квоты в отношении иностранной рабочей силы, хотелось бы отметить, что сама формулировка статьи не достаточно продумана и вызывает большое количество вопросов. Скажем, использование термина «квота на привлечения иностранных граждан» сразу вызывает вопрос в отношении лиц без гражданства? Известно, что Законом «О статусе иностранных граждан», лицам без гражданства предоставляются те же права и обязанности, что и иностранным гражданам.5 (5 Статья 29 Закона Республики Казахстан «О статусе иностранных граждан», от 19 июня 1995 года.) То есть, вероятно, подразумевается, что в установленную квоту входят и лица без гражданства. Ненужную путаницу создают также Правила осуществления трудовой и профессиональной деятельности иностранцев и лиц без гражданства на территории Республики Казахстан6, в которых термин «иностранные граждане» определяется как иностранцы и лица без гражданства. (6 Смотри сноску 2.) Кроме того, непонятно, почему Закон упоминает только квоту в отношении иностранных граждан, нанимаемых за пределами Казахстана. Такая формулировка может быть истолкована, как не включающая иностранных работников, нанятых на территории республики, что, насколько мы понимаем, не являлось намерением законодателей.
 
Не вызывает сомнения, что государство должно обеспечивать занятость казахстанских граждан и стремится снизить уровень безработицы, который, к сожалению, в настоящий момент остается достаточно высоким. Однако, необходимо отметить, что существуют разные методы, при помощи которых можно добиться этой цели. Анализ, который приводится ниже, показывает, что введение квоты имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
 
Сам механизм квотирования заключается в ограничении количества иностранных специалистов, нанимаемых для работы на территории Республики Казахстан, с целью снижения безработицы среди казахстанских граждан. То есть, разрешения на привлечение иностранных работников выдаются до достижения лимита, установленного квотой. После этого, доступ к работе в Казахстане прекращается для всех иностранных граждан и лиц без гражданства. Таким образом, должности, ранее занимаемые иностранными работниками, должны перейти к казахстанцам.
 
Первым негативным результатом квоты, по нашему мнению, является то, что фактически не происходит увеличения количества рабочих мест - меняется только гражданство лиц, занимающих определенную должность. На такие категории лиц, как хронически незанятые (свыше 1 года), лица, чей возраст превышает 50 лет; закончившие срочную службу в вооруженных силах Республики Казахстан; ветераны войн и прочие незащищенные слои населения, введение квоты не оказывает большого влияния. Целесообразнее было бы установить определенные стимулы для инвесторов, о приеме на работу лиц, которые не могут быть устроены на работу иным способом.
 
Квота механически ограничивает доступ в Казахстан иностранной рабочей силы, не делая разграничений между высококвалифицированными специалистами и вспомогательным персоналом. Возможно, эффективней было бы установить перечень должностей, на которые нельзя привлекать иностранных граждан. Прежде всего в него должны быть включены низкоквалифицированные, не требующие особой подготовки должности, которые могут быть заняты казахстанскими специалистами. Кроме того, можно установить налоговые льготы для компаний, которые проводят обучение и повышение квалификации казахстанских специалистов. На сегодняшний день эти возможности остаются неиспользованными.
 
При квотировании важное значение имеет способ определения размера квоты. Постановлением Правительства от 8 августа 2000 года квота на 2000 год установлена в количестве 7-ми тысяч человек по группам профессий. К сожалению, в Постановлении не указывается, на основании чего были определены данные параметры. Однако, уже на момент принятия Постановления количество выданных разрешений превышало установленную квоту. В результате, с 1 сентября 2000 года выдачу разрешений пришлось приостановить. В связи с чем, работа многих компаний была парализована. Подобные меры резко сказались на инвестиционной ситуации в Казахстане. Многие представители иностранных компаний поспешили покинуть страну из-за истечения разрешенного срока пребывания.
 
К счастью, ошибка в срочном порядке была исправлена и 14 ноября 2000 года Постановление от 8 августа 2000 года было отменено. В новом Постановлении Правительства квота на привлечение иностранных работников на 2000 год установлена в размере 0,15% от численности экономически активного населения7. (7 Постановление Правительства Республики Казахстан от 14 ноября 2000 года № 1709 «Об отдельных вопросах регулирования ввоза иностранных граждан для работы на территории Республики Казахстан».) Вообще, по нашему мнению, размер квоты следовало бы определять, по крайнем мере, за 6 месяцев до начала года, на который она устанавливается. Тогда компании, желающие привлечь иностранных работников, могли бы планировать свою деятельность и определять приоритеты, учитывая возможности принятия казахстанских работников вместо иностранных. Установление же квоты в конце года, практически, сводит ее эффективность к нулю. Поскольку за один месяц до окончания года никакие новые рабочие места для казахстанских работников уже не могут быть созданы. В результате, цель введения квоты абсолютно теряется.
 
Кроме того, в Постановлении не только не устраняются уже имеющиеся недостатки системы привлечения иностранных работников, но создаются новые. В частности, вводится не совсем понятный термин «экономически активное население». Вероятно, подразумевается общее число занятых на территории республики, но какие категории граждан включаются в «экономически активное население» и как они определяются в Постановлении не указывается. Получается, что главный вопрос остается неясным: каков же все-таки размер установленной квоты? Таким образом, для защиты прав компаний, нуждающихся в иностранных работниках, необходимо более четко определить и законодательно закрепить способ определения размера квоты.
 
В пункте 3 Постановления от 14 ноября 2000 года Правительство дает указания Министерству труда и социальной защиты Республики Казахстан распределить численность квоты по областям, городам Астане и Алматы и по группам профессий (занятий). При таком распределении более динамично развивающиеся области могут оказаться в ситуации, когда квота уже использована, а необходимость в иностранных работниках еще не исчерпана, в то время, как в менее экономически развитых областях квота останется не полностью востребованной. То есть, фактически, будет ощущаться нехватка в иностранных специалистах при не до конца использованной квоте, что может привести к неблагоприятному результату для экономики в целом.
 
Также, можно было бы поделить общий размер квоты на кварталы. Это необходимо для того, чтобы компании могли осуществлять свою деятельность без опасений, что к концу года ограниченные квотой места для иностранных работников будут заняты, а привлечь новых до конца года будет уже невозможно.
 
В заключение хотелось бы отметить, что введение квотирования, прежде всего, оказывает негативное влияние на инвестиционный климат в республике. Ведь любое ограничение количества иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право работать в Казахстане, будет рассматриваться как ограничение на инвестиционную деятельность. В свою очередь, сокращение иностранных инвестиций в нашу страну может привести к росту безработицы среди казахстанцев. Таким образом, необходимо очень осторожно подходить к решению данной проблемы. Идеальная система регулирования процесса ввоза иностранной рабочей силы, должна, с одной стороны, создавать стимулы для зарубежных инвесторов в принятии на работу казахстанских граждан и создании новых рабочих мест, а с другой, не ухудшать инвестиционную привлекательность Казахстана. Квотирование, по нашему мнению, не отвечает ни первому, ни второму условию.
 


Список статей
· 2017 MMG
· 2016 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2015 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2014 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2013 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2012 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2011 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2010 №1  №2  №3  №4  №5/6
· 2009 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2008 №1  №2  №3  №4  №5/6
· 2007 №1  №2  №3  №4
· 2006 №1  №2  №3  №4
· 2005 №1  №2  №3  №4
· 2004 №1  №2  №3  №4
· 2003 №1  №2  №3  №4
· 2002 №1  №2  №3  №4
· 2001 №1/2  №3/4  №5/6
· 2000 №1  №2  №3





Rambler's
Top100
Rambler's Top100

  WMC     Baurzhan   Oil_Gas_ITE   Mediasystem