Кумулятивные затраты, связанные с реализацией инвестиционных проектов в Казахстане
Краткий обзор
По просьбе Правительства и Министерства иностранных дел Казахстана, Консультативная служба по иностранным инвестициям (Foreign Investment Advisory Service/FIAS/ФИАС), совместная служба Международной финансовой корпорации (МФК) и Всемирный банк провели исследование кумулятивных затрат, связанных с задержками реализации в республике инвестиционных проектов.
Делегация ФИАС посетила Казахстан с 1 по 15 апреля 2001 года и работала в тесном сотрудничестве с Советом иностранных инвесторов, который оказал неоценимую помощь до, во время и после завершения данной миссии. ФИАС хотела бы поблагодарить членов Совета иностранных инвесторов при Президенте Республики Казахстан (СИИ) за поддержку и сотрудничество. ФИАС также выражает признательность частным местным и иностранным предприятиям, принимавшим участие в данном исследовании, без помощи которых его проведение было бы невозможно.
Административные барьеры, несомненно, являются проблемой в Казахстане…
За последние пять лет приток в Казахстан прямых иностранных инвестиций (ПИИ) был достаточно сильным. Он увеличился с 5,7% от ВВП в 1995 г. до 10% от ВВП в 1999 г., при росте абсолютных инвестиций - с $960 млн. до $1,6 млрд. Однако эти инвестиции в большей степени были направлены в добывающий сектор экономики и лишь относительно небольшая их часть - в обрабатывающую промышленность или сферу услуг. Работающие в Казахстане инвесторы, в том числе крупные международные компании, столкнулись со множеством проблем, что привело к просрочкам в реализации проектов, а также к росту операционных издержек. Существует мнение, что причиной этих просрочек стала совокупность бюрократической волокиты, политического вмешательства и коррупции. Кроме того, выросшие операционные издержки, которые, зачастую, возникают от обилия инструкций и/или неэффективного их выполнения, непомерная стоимость инфраструктурных услуг, слабый уровень правоприменения договоров, несправедливое и длительное разрешение конфликтных ситуаций значительно увеличивают расходы на ведение бизнеса. В целом, в результате задержек операционные расходы не только существенно увеличивают финансовые расходы компаний - участников проектов, но и создают серьезные проблемы для экономики Казахстана, замедляя процесс индустриализации страны, и, тем самым, препятствуя возможности создания дополнительных рабочих мест для местного населения и развития его предпринимательской деятельности. В итоге, из-за снижения деловой активности происходит сокращение доходов государственного бюджета от сбора налогов.
… и кумулятивный эффект этих задержек может быть существенным…
Операционные затраты и административные проволочки, взятые по отдельности, могут показаться не слишком обременительными. Однако, если их число довольно велико, они накапливаются и, в совокупности, значительно увеличивают затраты, задержки и риск инвесторов. Задержка на несколько недель в каждом из государственных ведомств, в которые вынужден обращаться инвестор, его служащим может показаться незначительной. Они даже могут извлечь небольшую выгоду от такой задержки. Однако для инвестора такие задержки, все вместе, могут стоить тысячи долларов из-за потерянного времени и потерянной прибыли. Согласно результатам данного исследования, общее влияние административных проволочек на экономику может быть очень значительным. Об этом свидетельствует проведенный тщательный анализ четырех проектов в нефтегазовом и телекоммуникационном секторах. Так, в нефтегазовом секторе экономическое влияние кумулятивных задержек на ВВП может быть очень значительным, и если регулятивные процессы не будут упрощены, то в течение последующих пяти лет вырастут от 3% до 6%. В телекоммуникационном секторе, являющемся, по сравнению с нефтегазовым, менее крупным, анализ показал, что затраты на совокупные операционные задержки составляют около 0,15% от ВВП. Данные результаты исследования говорят о том, что задержки относятся не только к одному сектору, но характерны, в целом, для всей системы. Значительное воздействие задержек создает у инвесторов ошибочное представление. Особенно это касается малого и среднего бизнеса, имеющего ограниченные ресурсы, а также экспортоориентированных компаний, которые имеют возможность размещать свой капитал в странах с более благоприятным деловым климатом.
…но следует ли Казахстану беспокоиться?
С момента провозглашения независимости, в Казахстане идет процесс всесторонних экономических и политических реформ. Правительство республики завершило обширную программу приватизации, в том числе многих крупных государственных предприятий. Были приняты многочисленные законы и правила для создания в стране такого делового климата, который был бы более открытым и ориентированным на рынок. После кризиса 1998 г. Казахстан пережил девальвацию, повышение цен на товары и оживление экспорта. Начиная с конца 1999 г., все эти факторы привели к росту числа инвесторов в республике и возобновлению их интереса к Казахстану.
По сравнению с большинством стран СНГ, Казахстан также выигрывает по показателю процентного содержания прямых иностранных инвестиций в ВВП. Казахстан обладает ресурсами мирового класса, в том числе нефтью, природным газом, ураном, золотом, алюминием, свинцом, медью, цинком, железной рудой. Поэтому многие международные компании признают, что существует огромный риск не попасть в число потенциальных участников разработки этих богатств. Из всех возможных сфер инвестирования нефтегазовая промышленность представляет собой ключевую отрасль, обеспечивающую долгосрочный экономический рост.
... Да, если создать трудные условия для ведения бизнеса
Если правительству республики не удастся расширить налоговую базу с помощью фискальных реформ, то зависимость от нефтяной отрасли может повысить экономическую незащищенность Казахстана от внешних и внутренних факторов - таких, как циклический характер цен на нефть. Появились симптомы роста ограничений для деятельности иностранных инвесторов. Инвестиционный режим вне ключевых экспортоориентированных отраслей, таких, как нефтяная, остается на низком уровне.
Казахстан не рассматривается международными инвесторами в качестве привлекательного места вложения иных инвестиций, кроме инвестиций в нефть. Отчасти это является следствием изолированного и отдаленного расположения страны от наиболее важных мировых рынков. Однако в большей степени это связано с нежеланием иностранных инвесторов вкладывать свой капитал в экономику Казахстана. Согласно данным отчета Международного центра по налогам и инвестициям1, одним из главных недостатков делового климата в Казахстане является бюрократическая «волокита». В последнем опросе, проведенном службой ФИАС, 73% предприятий выразили неудовлетворение текущим состоянием регулятивной среды.2 В среднем, согласно сообщениям действующих в Казахстане инвесторов, 23% своего времени руководство затрачивает на выполнение правительственных постановлений и административных требований, тогда как в некоторых странах Латинской Америки3 на это уходит только 4% времени.
1 Специальный отчет об инвестиционном климате в Казахстане, 1999
2 Обзор об административных и регулятивных затратах, ФИАС, 2001
3 Обзор о международной деловой среде, Всемирный Банк, 2000
В Казахстане явно существуют тяжелые условия для ведения бизнеса, которые настолько не соответствует ожиданиям инвесторов и международной практике, что инвесторы не решаются вкладывать свой капитал в экономику республики, за исключением инвестиций в ее добывающий сектор. Безусловно, правительству необходимо предпринять решительные шаги для того, чтобы создать в стране более привлекательный инвестиционный климат. На практике это будет означать значительное усовершенствование существующих правовых, регулятивных и административных структур наряду со всесторонними усилиями по повышению их институционнальной правомочности и компетенции для реализации реформ и улучшения качества предоставляемых услуг.
Общие причины проблем, возникающих у инвесторов при взаимодействии с административными органами Казахстана
Казахстан не имеет преимуществ для вложения инвестиций в его экономику, так как инвесторы считают, что инвестиционный климат республики недостаточно привлекателен по сравнению с тем, что могут предложить другие страны. Наряду с политической и макроэкономической нестабильностью в прошлом, замедленным развитием политических реформ и сложной и высокозатратной налоговой системой, создавшей Казахстану общий неблагоприятный инвестиционный имидж, страна печально известна замысловатой бюрократической системой, которая делает все, кроме создания условий для упрощенной организации и эффективного ведения бизнеса. Многие из проблем, с которыми сталкиваются инвесторы, являются общими для всей административной системы в целом. Основываясь на исследованиях в этой области, в Казахстане можно выделить четыре главных фактора в отношении административных барьеров для инвестиций.
I. Непоследовательное применение и трактовка законодательства
Казахстан добился отличных успехов в развитии соответствующей законодательной базы для действующей правовой системы. Однако процессы выполнения этих законов далеки от совершенства. В процессе работы миссии, группа ФИАС, постоянно сталкивалась с проблемой непоследовательного применения и толкования законов, правил и норм. Такая непоследовательность, в свою очередь, может вызвать как дискриминацию между различными группами инвесторов (иностранными/отечественными, мелкими/крупными), так и коррупцию. Однако даже в том случае, когда рассматриваются две различные трактовки одного и того же события, считающиеся вполне «разумными» (и речь не идет о коррупции), инвесторы часто бывают неудовлетворенны результатом, поскольку закон может трактоваться по-разному относительно соперничающих компаний. Компания, подвергаемая более жесткому отношению со стороны налоговых органов, сталкивается с проблемами и затратами, которые другой компании удается избежать. Компания, чьи ввозимые грузы задерживаются на границе, терпит серьезный ущерб по сравнению с конкурентом, чьи грузы быстро проходят таможенное оформление. Поэтому нельзя отрицать существование непоследовательного применения законов и правил и недооценивать важность этой проблемы.
Существуют различные причины непоследовательного применения законов и правил. Законы меняются быстро, а правила и постановления нередко вводятся в действие со значительным опозданием. Государственные служащие и частный сектор в основном имеют слабое представление и плохо информированы о последних изменениях и трактовке действующих законов на практике. Государственные служащие используют к инвесторам различный подход, в зависимости от желания последних вносить «неофициальные платежи или платежи за ускорение выполнения процедур». Самое неприглядное то, что эта практика применяется также в сфере юриспруденции, что отражается на судебной системе. В результате частный сектор в последнее время не питает доверия к законодательной системе Казахстана и пытается урегулировать ситуацию посредством альтернативных средств, выходящих за рамки официальных административных процедур. Многие из более крупных инвесторов при возникновении проблем стараются добиться более выгодного решения путем прямых контактов с министрами или высокопоставленными государственными служащими.
II. Неофициальные платежи
Как и большинство стран с переходной экономикой, Казахстан страдает от «теневой экономики», выходящей за рамки процессуальных и административных норм, которые обычно регулируют отношения между государственными служащими и частным сектором. Как и во многих странах, коррупция здесь представляет собой особую проблему.
«Неофициальные платежи» стали общепринятым способом ведения бизнеса в Казахстане. Согласно отчету Всемирного банка по исследованию делового климата (WBES), 63% инвесторов относят коррупцию к числу серьезных преград для инвестиций в Казахстан, и, в среднем, 4% годовых доходов компаний тратятся на неофициальные платежи. Согласно мнениям инвесторов, опрошенных ФИАС, для выполнения многих бюрократических процедур государственные служащие требуют внесения побочных платежей, угрожая в случае отказа задержками и осложнениями. Если эта практика срабатывает в отношении казахстанских компаний, то для инвесторов, особенно из стран Организации экономического сотрудничества и развития, они представляют серьезную проблему. Любой вид «неофициальных платежей», независимо от их размеров, является взяточничеством и коррупцией. Это будет всегда представлять неудобства для таких инвесторов, так как они привыкли обосновывать свои решения, касающиеся инвестиций, в соответствии с ясными правовыми рамками и прозрачными административными процедурами. Крупные инвесторы предпочитают не вкладывать свой капитал, если существует опасность столкнуться с серьезными трудностями юридического характера из-за коррупции или незаконных действий.
III. Нехватка кадров и финансовых средств в государственных ведомствах
Непоследовательность в осуществлении госрегулирования также отчасти является результатом того, что большинство правительственных структур испытывают трудности с нехваткой человеческих и финансовых ресурсов при введении новых процедур. Координация взаимодействия этих структур затруднена из-за недостатка надежных и соответствующих стандартам средств коммуникации. Существует нехватка компьютерных сетей и централизованных систем регистрации документов, что является причиной некачественной связи и дублирования работы различными государственными ведомствами. Небольшое количество ресурсов обеспечивает возрастающий поток информации об основных государственных процедурах, а также последних реформах и изменениях. Попытки обучения государственных служащих последовательной трактовке изменений в законодательстве предпринимаются редко и бессистемно. Также нет справочной литературы и других материалов, которые бы информировали общественность о политике и механизмах ее реализации. Это затрудняет инвесторам принципиальное понимание соответствующих административных процедур.
IV. Подозрительное отношение к частному сектору
Однако проблемы административного характера выходят далеко за рамки недостаточности ресурсов или координации реформ. Возможно, в качестве пережитков прошлого многие административные процедуры разрабатываются на основе механизмов контроля, в то время как элементы, удобные для пользователя, отсутствуют. Инвесторам кажется, что в различных административных органах к ним относятся с большим подозрением. Часто проводятся проверки и аудит, обычно выходящие далеко за рамки концепции рыночного контроля, согласно которой деятельность частных предприятий должна осуществляться в соответствии с законодательством страны и его регулированием. Инспекторами порой движет как желание сбора доходов в государственный бюджет, так и желание получить личную выгоду в виде «неофициальных платежей» и взяток. На основе этой мотивации, госслужащие относятся к бизнесменам не как к клиентам, а, скорее, как к потенциальным нарушителям законодательства. Они всегда стремятся выявить даже самые незначительные нарушения, закрывая глаза на крупные правонарушения и случаи мошенничества.
В результате инвесторы всегда занимают оборонительную позицию, испытывая чувство беспокойства по поводу действий правительственных структур, так как не имеют в своем распоряжении никаких законных средств, способных предотвратить регулярное злоупотребление госслужащими своих служебных полномочий.
Причины административных задержек в реализации проектов в Казахстане
Обсуждения, проведенные с инвесторами, выявили, что чрезмерное количество времени и денег тратилось на то, чтобы выполнять административные и регулятивные правила и процедуры. Независимо от того, насколько незначительными казались административные вопросы, они тем не менее увеличивали расходы на ведение бизнеса и представляли серьезные преграды для более активной инвестиционной деятельности в Казахстане. Некоторые основные причины задержек включают:
Начальный этап деятельности инвесторов. Открытие нового бизнеса в Казахстане, как и во многих странах, может являться сложной и трудновыполнимой задачей. Продолжительность времени, необходимого для начальной регистрации нового бизнеса в Казахстане, может доходить до 41 дня, при обязательном условии, что каждый этап процесса регистрации должен получить надлежащее одобрение. Если на каком-либо этапе был получен отказ или потребовалась дополнительная информация, регистрация приостанавливается до разрешения этой проблемы. Эта процедура не так уж целесообразна, если сравнивать ее с соответствующими процедурами по привлечению новых инвестиций в других странах, таких, как, например, Малайзия и Гонконг, где этот процесс занимает около 5 дней. Имеются чрезмерные регулятивные обязательства, требующие, чтобы ответственные работники компании вели переговоры с инспекторами различного уровня. Чрезмерное количество положений и правил может подтолкнуть новые компании изначально вести свой бизнес неофициально, платя госслужащим и оставаясь в теневой экономике.
Налоги и налоговая администрация. Официальное налогообложение и фискальная политика Казахстана первоначально поощряют иностранных инвесторов. Однако реалии повседневной деятельности свидетельствуют о постоянных задержках и неопределенности. Реализация проектов и финансовая схема долгосрочных инвестиций требуют обеспечения последовательной и понятной структуры налогов и доходов. В случае с Казахстаном общее бремя налогов, возложенное на частные компании, считается более высоким, чем в других странах. Введение новых налоговых правил и инструкций имеет свою оборотную сторону. Это привело к судебному вмешательству, дальнейшему увеличению затрат, задержек и стало причиной неопределенности. Сбор налогов – это сфера, которая восприимчива к коррупции и связана с задержками. Налоговые инспекторы - частые гости и, кажется, наделены огромными дискреционными полномочиями. Оценка налоговых нарушений носит произвольный характер и направлена на выявление нарушений скорее с целью сбора штрафов, нежели на раскрытие действительно серьезных нарушений и серьезных случаев налогового мошенничества.
Таможенная система. В таможенном деле был, достигнут определенный прогресс в области ускорения процедур, связанных с импортом, а также улучшением качества предоставляемых услуг. Несмотря на эти реформаторские усилия, инвесторы сообщают о медленной реализации преимуществ этих реформ. Многие инвесторы по-прежнему продолжают сталкиваться с очень серьезными проблемами, связанными с экспортно-импортными операциями, включая простои при транспортировке, скрытые или откровенные требования взяток, избыточное количество документов для оформления и продолжительные задержки.
Разрешение на работу иностранным гражданам. Привлечение международных экспертов может стать для компании дорогостоящим делом и занять достаточно много времени. Процесс привлечения иностранной рабочей силы в Казахстан является весьма продолжительным и может занимать несколько месяцев по каждому заявителю. Он требует согласования и получения одобрения как на областном, так и республиканском уровне в Астане. Каждый этап таких согласований занимает значительное количество времени и требует оформления множества различных документов и справок о состоянии здоровья для каждого претендента. В дополнение к инвесторскому риску существует опасность того, что нанимаемому работнику может быть отказано в предоставлении разрешения на работу без всякого объяснения.
Правовая система. Здесь имели место частые изменения законов и правил, которые усугубили существующие противоречия и непоследовательность процесса. Особую озабоченность у инвесторов вызывают права на собственность и процедуры разрешения споров. Несмотря на развитие правовой системы, когда все новые инвестиции должны осуществляться в соответствии с согласованным законодательством, рост числа конфликтов в вопросах его интерпретации добавлял инвесторам инвестиционные риски и задержки в каждой из сфер их деятельности.
Государственная бюрократия. Все опрошенные инвесторы отмечали, что бюрократия является основной проблемой, источником и причиной длительных задержек. Дублирование юридических полномочий различных министерств и ведомств приводит к противоречиям в их деятельности. Министерства и его служащие руководствуются старыми методами централизованного управления и контроля, когда правительство имеет определенный интерес в отношении реализации инвестиционного проекта. Относительно низкий уровень заработной платы государственных служащих заставляет их уходить в частные компании после приобретения ими опыта и знания специфики деятельности каждого ведомства. Частая смена кадров требует периодической переподготовки и обучения госслужащих навыкам в решении самых сложных вопросов при выполнении различных процедур. До тех пор, пока процесс не будет скорректирован и госслужащих не будут нанимать на долгосрочной основе, будут возникать частые и непредвиденные задержки. Пока же это приводит к произвольным заключениям и несправедливым требованиям. Это должно стать предметом обсуждения на самом высоком правительственном уровне. Причиной таких задержек может стать чрезмерный контроль, желание получить взятку или просто незнание.
Судебная система. Когда возникают споры по вопросу трактовки противоречивых законов, судебная система, вместо оказания помощи, наоборот, усугубляет ситуацию с задержками. Некоторые инвесторы выразили неуверенность в том, что суды смогут решать спорные вопросы справедливым и объективным образом. Согласно мнению иностранных инвесторов и юристов, казахстанские суды часто не согласны с решениями международных судов. Иностранные инвесторы очень редко обращаются в казахстанский суд, за исключением вопросов по прекращению или сокращению их деятельности, поскольку неопределенный период времени для получения судебного решения приведет к задержкам.
Приоритеты и рекомендации по проведению реформ
Очевидно, что построение прозрачной деловой среды для рыночной экономики является сложной задачей. Многие цели реформ, скорее всего, окажутся трудновыполнимыми и потребуют много времени. Особенно это касается проблем, связанных с культурой отношений. Поэтому мы рекомендуем правительству Казахстана сконцентрировать внимание на отдельных ключевых вопросах. Наиболее важным является искоренение практики, касающейся «неофициальных платежей» как средства обойти правовую и административную государственную систему. Для стратегического решения этого вопроса желательно внутри администрации создать экспертные центры. Например, в таких сферах, как таможенная система и налогообложение, можно опробовать новые процедуры и меры, а также проверить их эффективность в создании прозрачных и ориентированных на интересы клиента процедур.
Таблица представляет краткое изложение ключевых рекомендаций данного исследования. Оно содержит множество рекомендаций и вопросов, не все из которых одинаковы по степени своей важности, и почти невозможно выполнить их все одновременно. Для разработки и реализации некоторых из этих рекомендаций, таких, как налоговая реформа, потребуется больше времени и принятие одновременно промежуточных мер для улучшения соответствующих условий. Другие рекомендации, такие, как упрощение требований по регистрации бизнеса, могут быть реализованы сравнительно быстро и легко. В ближайшее время, особое внимание следует уделить следующим вопросам:
Регистрация
• Разработать более централизованный процесс регистрации, когда определенное лицо несет ответственность за контроль выполнения всех основных регистрационных процедур.
• Разработать прозрачные требования и процедуры регистрации, сделав их общедоступными для общественности.
Налоговое администрирование
• Ликвидировать систему «давления аудитом», фокусируя внимание на анализе и отборе отчетной документации и рассматривая только наиболее сомнительные отчеты.
• Укрепить законодательство и правоприменение аудита и проверок с целью ограничения и обуздания дискреционной власти инспекторов.
Разрешение на работу
• Обеспечить прозрачность при определении квот и распределения разрешений на работу между областями.
• Сбалансировать распределение разрешений между иностранными компаниями в целях соблюдения требований на привлечение иностранной рабочей силы.
• Сократить время, затрачиваемое на получение разрешения.
Правовая среда и разрешение споров
• Обеспечить стабильность положений контрактов. Планы правительства изменить сроки и условия заключенных соглашений создают риск того, что начатые инвестиции в действующие проекты будут сокращены, а новые проекты будут урезаны. Правительство Казахстана должно обеспечивать стабильную и последовательную политику, которая была бы привлекательна для инвесторов.
• Ввести в действие проект закона «Об инвестициях» в целях устранения существующей неопределенности в отношении прав и статуса иностранных инвесторов.
Для достижения результатов необходимо действие
Цель данного исследования в том, чтобы установить отправную точку административных и политических реформ. Это потребует дальнейшего пересмотра многих вопросов и дополнительного технического содействия. Задача заключается в разработке программы эффективных мер, построенных на базе текущих правовых и административных реформ и дающих импульс процессу улучшения инвестиционной среды. Это требует правительственной поддержки на всех уровнях: республиканском, областном и местном.
В рамках данной программы должны быть включены:
• участие и вклад со стороны общественности и частного сектора;
• соответствующая ведомственная структура для оказания содействия проведению реформ;
• устойчивая система текущего контроля и оценки изменений;
• адекватные ресурсы для создания и реализации возможностей.
Список статей
СЭЗ «Астана – новый город»: будущее столицы слагается сегодня Берлик Ережепов
Горно-металлургический комплекс Казахстана в 1997-2000 гг. Редакционный обзор
Европейский банк реконструкции и развития стремится быть катализатором реформ в горнодобывающей отрасли Казахстана Сюзан Габори
Комментарии к проекту закона «Об инвестициях» Айгуль Кенжебаева
О проекте закона «Об инвестициях» Бану Бабаева
Передача споров иностранных инвесторов по контрактам на недропользование в международный арбитраж Раушан Жазыкбаева