USD/KZT 359  -2.94
EUR/KZT 420.1  -3.15
 KAZAKHSTAN №1, 2002 год
 Обзор горнодобывающей и металлургической промышленности Казахстана
АРХИВ
Обзор горнодобывающей и металлургической промышленности Казахстана
 
Краткий обзор
 
Представлям Вашему вниманию краткий обзор исследования горнодобывающей и металлургической отраслей Казахстана, которое было подготовленно по просьбе правительства Республики группой специалистов, состоящих из штатных сотрудников и консультантов Всемирного Банка. Для координации предоставления информации исследователям была создана межведомственная рабочая группа. Члены исследовательской команды хотели бы выразить свою благодарность правительству и всем сотрудникам и организациям Казахстана за оказанную им помощь в подготовке данного исследования. Нижеизложенный материал подробно обсуждался с представителями государственных органов Казахстана, но все представленные в данном Исследовании взгляды выражают точку зрения работников Всемирного Банка.
 
Благоприятным фактором для Казахстана является его исключительное богатство нефтяными и минеральными ресурсами. Однако со времени обретения республикой независимости основная часть инвестиций вкладывалась в нефтегазовый сектор. Объемы новых инвестиций в горнодобывающую и металлургическую отрасли не соответствовали как геологическому потенциалу страны, так и значению данных отраслей для ее экономики (более 30% общей экспортной выручки, 16% ВВП, 19% общей занятости в промышленности). В Казахстане добыча полезных ископаемых имеет давние традиции. В некоторых областях республики горнодобывающие комбинаты поддерживают жизнеспособность инфраструктуры и социальной сферы населенных пунктов. И хотя государственная политика была направлена на стимулирование развития частного сектора в горнодобывающей и металлургической отраслях, а также на приватизацию существующих комбинатов, тем не менее объем новых инвестиций в разведку - намного ниже уровня, необходимого для восполнения запасов, обновления технологий, или уровня инвестиций в странах со сравнимым геологическим потенциалом. Таким образом, Правительству Казахстана данный обзор требуется для того, чтобы ответить на три основных вопроса, связанных со стратегическим видением развития отрасли. (1) Почему Казахстан не привлекает новые частные инвестиции в горнодобывающую и металлургическую отрасли? (2) Что может предпринять правительство для стимулирования притока новых инвестиций? И если оно преуспеет в стимулировании притока новых инвестиций, какой экономический эффект можно ожидать от этого сектора экономики?
 
По отношению к горнодобывающей и металлургической отраслям все правительства ставят схожие задачи: увеличение вклада в экономическое развитие, обеспечение справедливого распределения доходов, создание рабочих мест и сопутствующих отраслей, стимулирование новых инвестиций и создание конкурентной инвестиционной среды. Казахстан частично уже решил некоторые из этих задач. Однако в достижении других целей и задач наблюдается лишь незначительный прогресс, а именно в улучшении инвестиционного климата для стимулирования новых инвестиций. Ведь разработка даже части казахстанских оценочных запасов минерального сырья потребует больших расходов. Например, исходя из недавнего опыта горнодобывающих проектов, начатых с нуля в других странах, необходимо вложить около US$5700 на каждую тонну добытой меди и US$640 - на каждую унцию добытого золота. Поэтому для разработки своих запасов Казахстан должен мобилизовать международные финансовые ресурсы.
 
Другие страны сталкивались с такими же проблемами и успешно их преодолели путeм реализации комплексной «программы реформирования горнодобывающей отрасли». Программа реформ требует фундаментального переосмысления роли государства в данной отрасли. Необходим переход от роли «владельца-оператора» горнодобывающих предприятий к новой роли - «регулировщика и судьи». Инвестирование в отрасль и осуществление добычи должны оставаться за частным сектором. Он более подготовлен к мобилизации средств и принятию рисков в этой деятельности.
 
Обычно программа реформирования включает корректировку всех стратегий для развития отрасли: обеспечения правовой и нормативной базы, являющейся конкурентной на международном уровне; налогообложения; укрепления государственных контролирующих органов; улучшения профессиональных возможностей государственных служащих этих институтов и обновление научной базы о недрах. Ключевым элементом такой программы является открытая, эффективная и прозрачная система предоставления прав на недропользование. С конца 1980-х годов страны, принявшие такие программы, достигли значительных успехов в привлечении средств на проведение геологоразведочных работ, новых инвестиций, роста добычи, увеличения доходов от экспорта и налоговых поступлений. В данном исследовании приводятся доводы, что если бы Казахстан решительно взялся за реализацию программы по реформированию горнодобывающей отрасли, то он также смог бы достигнуть положительных результатов, что могло бы помочь ему в освоении минерально-сырьевой базы мирового класса.
 
Данное исследование рассматривает Казахстан в качестве горнодобывающей и металлургической страны (включая добычу угля, производство черных и цветных металлов). Около 233 горнодобывающих предприятий производят широкий спектр сырьевых товаров, в т.ч. уголь, железные и хромитовые руды, ферросплавы, алюминий, медь, свинец, цинк, марганец, сталь, титановую губку, уран, бариты и другую продукцию. По оценке Национального агентства по статистике РК, общая стоимость сырьевых товаров, произведенных в 1999 году, оценивается в размере US$2,7 млрд. Большая часть данной продукции экспортируется в страны бывшего Советского Союза и на международные рынки. В 1999 году экспорт Казахстана превысил US$2,1 млрд., что составляет более 30% всех его доходов от экспорта. Горнодобывающая и металлургическая отрасли приносят 3-4% общих государственных налоговых поступлений. В этих отраслях непосредственно работают около 200 тысяч человек. В экономике ряда областей (Карагандинской, Восточно-Казахстанской, Павлодарской и Костанайской), в которых преобладают горнодобывающая и металлургическая отрасли, предприятия в значительной степени обеспечивают прилегающие к ним населенные пункты важной инфраструктурой и социальными услугами.
 
За годы независимости традиционное размещение рынков в бывшем Советском Союзе и рост производственных издержек привели к уменьшению добычи минерального сырья более чем на одну треть. Несмотря на трудности адаптации к условиям рыночной экономики, восстановлена значительная часть производства. В середине 1990-х государство приступило к амбициозной программе по приватизации или передаче большинства горнодобывающих и металлургических комбинатов в доверительное управление. Это привело к определенным успехам по поддержанию общественного спокойствия, обеспечению занятости населения и жизнеспособности социальной сферы на некоторых крупнейших комбинатах. Однако данный процесс менее успешен в плане роста производительности и эффективности работы предприятий из-за отсутствия прозрачности и качества управления. В некоторых случаях правительство аннулировало контракты на доверительное управление или объявило о недействительности приватизации предприятий. Со времени обретения страной независимости многочисленные венчурные компании совместно с казахстанскими партнерами приступили к реализации программ по разведке и разработке месторождений, пользуясь обилием на международных фондовых биржах рискового капитала. За одним или двумя исключениями эти компании покинули Казахстан или снизили добычу. С одной стороны, иностранные компании жалуются на то, что политика правительства, законы и налоги не поддерживают новые инвестиции в разведку. С другой стороны, Правительство Казахстана также оказалось разочарованным в работе некоторых иностранных компаний, поскольку они пообещали многое, но выполнили лишь толику обещанного. В определенных случаях, разногласия между правительством и компаниями привели к возбуждению международных судебных процессов. На самом деле, частично из-за ущерба, нанесенного репутации Республики прошлым отрицательным опытом, среди международного горнодобывающего инвестиционного сообщества бытует мнение, что Казахстан представляет собой что-то вроде «ненадежной страны». В результате, в 1999 году на проведение геологоразведочных работ было инвестировано только US$9-10 млн., что слишком мало для восполнения запасов месторождений, эксплуатируемых в настоящее время.1 Отчасти причиной неудачи Казахстана в привлечении долгосрочных инвестиций в геологоразведку является снижение возможности займов на международном рынке капитала, а также низкие цены на минеральное сырье. Хотя в других странах, имеющих меньший геологический потенциал, новые инвестиции продолжают привлекаться. В результате напрашивается вывод, что основными причинами этого являются: (1) отсутствие четкой стратегии и политики Правительства в данной отрасли; (2) пробелы в правовой, налоговой и институциональной базе; (3) несоответствие международной практике процедуры проведения тендеров на получение права недропользования; (4) несовместимость действующей в Казахстане системы классификации запасов с международными стандартами; (5) репутация Казахстана (заслуженная или нет), как страны несправедливых и произвольных сделок между правительством и частным сектором.
1 Например, $100 млн. ежегодно привлекает Аргентина. От $20-50 млн. привлекает, соответственно, Гана, Танзания, Мали, Буркина Фасо.
 
Законодательство о недропользовании
 
Краеугольным камнем развития горнодобывающей и металлургической отраслей является законодательно-нормативная база, регулирующая предоставление частному сектору права на недропользование. Фактически основа для доступа к такому праву частного сектора дана в Конституции Казахстана, а также в других законодательных актах, регулирующих недропользование. В них государству отводится роль в содействии получения права на недропользование. Основная проблема в Казахстане – это отсутствие разграничения между спецификой горнодобывающего и металлургического секторов и нефтегазовым комплексом. Экономика этих отраслей совершеннно различна, поэтому то, что успешно действует в одной, является неэффективным в другой. Возьмем к примеру систему проведения тендеров на геологическое изучение блоков перспективных площадей, которая предусматривается в законодательстве. Данная практика, широко применяемая в нефтегазовой промышленности, не приемлема для горнодобывающей и металлургической отраслей. Поэтому страны, которые пытались все же применить эту практику в горном секторе, потерпели фиаско. Из-за обременительной процедуры проведения тендера и продолжительности переговоров при заключении контрактов приобретение в Казахстане права на геологоразведку, по сравнению с другими странами, является очень сложным и требующим длительного времени. Законы Казахстана также далеко не всегда придерживаются доктрины «те же правила для всех инвесторов», то есть национальные компании имеют режим наибольшего благоприятствования при получении права на недропользование. Это дает государству возможность прямого вмешательства в право владения и эксплуатации рудников, что противоречит политике частного сектора в горнодобывающей и металлургической отраслях. Гарантия прав на владение минеральным сырьем, то есть права на эксплуатацию месторождения в случае его обнаружения, является для инвестора ключевым вопросом. Фактически это концепция, которая включает в себя ряд следующих положений: природа права на недропользование (собственность или контракт), эксклюзивность, возможность перехода от разведки к эксплуатации; сроки, требования к техническому обслуживанию, рабочая программа, и другие. Для каждого из этих пунктов (возможно, за исключением сроков) закон должен быть не просто четким и более точным, но также должен соответствовать международной практике. Важно, чтобы у инвесторов была возможность ликвидности своих инвестиций, то есть возможности переуступки прав на недропользование. Фактически введенные в 1999 году поправки в закон о недропользовании дополнили в этом контексте некоторые положения, хотя их можно было бы усилить в части соответствия положениям о залоге. Инвесторы будут озабочены централизацией, бюрократическим механизмом получения экологических разрешений и мониторингом, предусмотренных законодательством процедур. Когда инвесторам задавали вопросы, относящиеся к этим проблемам, то получали от них в ответ высказывания в духе: «ѕ произвол и негибкостьѕ», «ѕ менталитет ожидания приказа сверху и постоянного контроляѕ». Наконец, в Казахстане законодательно предусматривается вмешательство правительства по таким аспектам, как утверждение запасов и обязательств по объему добычи, а также требование об использовании местных товаров и услуг. Во многих странах прерогатива принимать решения по данным вопросам принадлежит частному оператору.
 
Налогообложение горнодобывающего сектора
 
Налоговый режим, применяемый в Казахстане к горнодобывающим и металлургическим предприятиям, в своей основе непривлекателен для новых инвестиций и не может соперничать с режимами других стран. Отчасти причиной этого является наличие нескольких налогов, не делающих разграничение между горнодобывающей и металлургической отраслями и нефтегазовым комплексом. В частности, бонусы за открытие месторождения, подписные бонусы, а также возмещение исторических затрат не являются распространенными в международной практике для горнодобывающей промышленности, а потому увеличивают издержки и риск для новых инвесторов. Роялти на добытые полезные ископаемые (если он вообще начисляется, поскольку наблюдается международная тенденция к отмене роялти на полезные ископаемые) не должен превышать 2% от чистого дохода после выплавки. Роялти должен определяться законом или нормативными актами, а не устанавливаться для каждого случая отдельно, на основе переговоров. Концессионные платежи и земельная рента должны рассчитываться на основе фиксированной суммы с гектара земельной площади, в сответствии с полученным разрешением на проведение геологоразведочных или эксплуатационных работ. В течение срока действия разрешения для проведения геологоразведки эта сумма может увеличиваться каждый год, чтобы не возникло заинтересованности в удерживании земли для чисто спекулятивных целей. Чтобы поддержать и активизировать геологоразведочные работы, необходимо отменить импортные и таможенные пошлины. Импортные пошлины в размере около 5% во время эксплуатационной деятельности обычно считаются приемлемыми. Налог на добавленную стоимость для горнодобывающих предприятий, экспортирующих свою продукцию, должен устанавливаться по «нулевой ставке». Поскольку НДС на экспорт возмещается в любом случае, «нулевая ставка» этого налога позволит избежать накапливания выплат, которые правительство в последующем должно возвращать компаниям-экспортерам.
 
Основная ставка налогообложения корпоративных прибылей (30%) и налоги, удерживаемые с дивидендов (15%) вполне сопоставимы с международными ставками. Казахстанское законодательство в области налогообложения горнодобывающего сектора не предоставляет освобождения от налога на прибыль или «налоговых каникул». Правительству следует рассмотреть возможность отмены «налога на сверхприбыль». В других странах этот инструмент налогообложения оказался неэффективным с точки зрения увеличения государственных доходов, и иногда отрицательно воспринимается инвесторами в горнодобывающем секторе. Также для расчета налогооблагаемых прибылей могут быть приняты положения, способные конкурировать с международными нормами, относительно скидок на износ и ускоренную амортизацию. Эффективным способом уменьшения инвестиционного риска в других странах является «налоговая стабилизация» - то есть правительство предоставляет гарантии того, что налоговые ставки и методы исчисления не будут меняться в течение определенного времени. Хоть это и не находится под прямым контролем центральных органов власти, но во многих областях Казахстана существуют местные налоги и сборы, которые считаются инвесторами необоснованными и часто вызывают жалобы. И наконец, надо выработать нормативы, определяющие налогообложение в отношении фондов и других сумм, которые компании выделяют на закрытие рудников.
 
Государственные организации, призванные справедливо и адекватно применять законодательство, играют существенную роль в развитии горного дела и металлургии. После обретения независимости Казахстан унаследовал старую советскую организационную структуру, которая все же претерпела значительные преобразования. Например, в декабре 2000 года была предпринята попытка ее адаптации к требованиям рыночной экономики. А именно, передача Министерству энергетики и минеральных ресурсов основной ответственности за нефтегазовую, горнодобывающую и металлургическую отрасли. Таким образом, была создана единая централизованная организация, которая доказала свою эффективность в других странах. Однако для того, чтобы МЭиМР устранило существующие дублирующие функции и громоздкую подведомственную систему, состоящую из нескольких республиканских и областных учреждений и организаций, правительство должно обратить внимание на специфику горнодобывающей и металлургической отраслей, предотвратив смешивание вопросов, относящихся к нефтегазовому комплексу. Политика правительства должна способствовать развитию горнодобывающей и металлургической отраслей частными компаниями. Однако некоторым учреждениям и министерствам все еще присущ «командный и контролирующий» менталитет. Особенно это касается утверждения геологических запасов и их эксплуатации, хотя это и противоречит международной практике. И наконец, как и во всех странах, в Казахстане возникает вопрос об устойчивости государственных институтов. Имеющийся уровень финансирования и технической поддержки, найма на работу и повышения профессиональной квалификации специалистов государственных учреждений является недостаточным для долгосрочной поддержки и требует внимания правительства.
 
Управление
 
Многие инвесторы указывали на недостатки в управлении и на отсутствие прозрачности при принятии решений, затрагивающих государственный и частный секторы, что создает значительные барьеры инвестициям в горнодобывающую и металлургическую отрасли Казахстана. Как было указано выше, программа приватизации стабилизировала производство, занятость и социальные отношения. Однако для того, чтобы существующие предприятия могли привлечь международные инвестиции прямо, или через листинг на крупном фондовом рынке за пределами Казахстана, необходимо принять общепризнанные стандарты прозрачности и доступности информации, отчетности и аудита, а также другие основные меры по защите прав акционеров. Эти реформы также необходимы для привлечения новых инвестиций. Никакой местный или иностранный инвестор не рискнет значительными новыми инвестициями в сложившейся атмосфере, которая сегодня влияет на многие важные вопросы управления. И наконец, имеется множество недостатков в существующей процедуре передачи предприятий в доверительное управление, а также проблемы с остаточными пакетами акций, которыми государство по-прежнему владеет во многих приватизированных предприятиях. Такое владение не приносит государству значительных дивидендов, не увеличивает влияния государства в вопросах корпоративного принятия решений и отвлекает дефицитные государственные управленческие ресурсы. Правительству рекомендуется начать программу диверсификации, например, возобновление программы «голубых фишек».
 
Вопросы экологии 
 
Казахстан унаследовал от СССР серьезные экологические проблемы на многих своих горнодобывающих и металлургических комбинатах. Использовавшиеся в прошлом нормы и практика не соответствовали международным стандартам. Однако правительство добилось прогресса в разработке экологического законодательства и нормативных актов, способных конкурировать с международными нормами. Тем не менее, следует сделать акцент на концепции «постоянного развития» и ее трех ключевых принципах: партнерстве, участии в доходах и прозрачности. Надо решить ряд специфических вопросов, включая внедрение Положений об экологическом влиянии, помощь в закрытии рудников, улучшение здравоохранения и безопасности, отчетность компаний об экологической деятельности, принятие международных норм контроля, особенно за окружающей средой, а не только за промышленными отходами.
 
Вопросы инфраструктуры
 
Эффективное и адекватное обеспечение инфраструктуры, в особенности железнодорожного транспорта, исключительно важно для горнодобывающей и металлургической промышленности Казахстана. Действительно, горно-металлургическая продукция занимает свыше 85% общего объема грузоперевозок по железной дороге. После обретения Казахстаном независимости железнодорожный транспорт предоставлял промышленности скрытые субсидии, оказывая коммерческие и социальные услуги, несмотря на катастрофическое падение объемов железнодорожных перевозок и доходов от них. Ставки на грузоперевозки в Казахстане (т/км) по международным стандартам очень низки, что предопределяет продолжение субсидирования горнодобывающей и металлургической промышленности. Это стало возможным за счет использования резервов имущества, рельсов, локомотивов, вагонов и другой инфраструктуры. Несмотря на то, что были сделаны небольшие новые инвестиции, ожидается, что в следующие 14 лет потребуется инвестирование в новую инфраструктуру и подвижной состав в размере US$14 млрд. Мобилизация таких фондов потребует сокращения производственных затрат, увеличения тарифов и открытия доступа для частных инвестиций. Правительство только что приняло новый Закон «О железнодорожном транспорте», который изменит структуру государственной железнодорожной компании «Казахстан Темiр Жолы» (КТЖ). От части услуг КТЖ освободится, часть услуг будет приватизирована, что даст возможность частным компаниям производить «свои собственные» перевозки. Реструктуризация является многообещающим шагом на пути повышения эффективности работы казахстанских горнодобывающих предприятий и использования ими новых рыночных возможностей.
 
 
 


Список статей
Арбитраж в Казахстане: ступени развития  Петр Грешников, Игорь Грешников 
Рекрутинг в Казахстане  Гульзара Адилова 
· 2017 MMG
· 2016 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2015 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2014 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2013 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2012 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2011 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2010 №1  №2  №3  №4  №5/6
· 2009 №1  №2  №3  №4  №5  №6
· 2008 №1  №2  №3  №4  №5/6
· 2007 №1  №2  №3  №4
· 2006 №1  №2  №3  №4
· 2005 №1  №2  №3  №4
· 2004 №1  №2  №3  №4
· 2003 №1  №2  №3  №4
· 2002 №1  №2  №3  №4
· 2001 №1/2  №3/4  №5/6
· 2000 №1  №2  №3





Rambler's
Top100
Rambler's Top100

  WMC     Baurzhan   Oil_Gas_ITE   Mediasystem