На вопросы нашего журнала отвечает г-н Жан-Луи Тырле, руководитель проекта Поддержки нефтегазового сектора Республики Казахстан в области добычи и транспорта.
Расскажите об основных отличиях в принципах построения законодательства по охране окружающей среды и промышленной безопасности в Казахстане и Евросоюзе?
Природоохранное законодательство вашей страны основано на контроле предельно допустимых концентраций (ПДК) загрязняющих веществ в рассматриваемой среде, в то время как европейское законодательство ориентировано на контроль выбросов загрязняющих веществ или парниковых газов непосредственно у источника. На практике Казахстан в той или иной степени все же следует по пути европейских стран, поскольку контроль ПДК загрязняющих веществ в рассматриваемой среде является трудно осуществимым.
Другое отличие состоит в том, что Казахстан в большей степени применяет систему государственного контроля за загрязняющими отраслями промышленности, осуществляя это путем выдачи лицензий и последующего мониторинга с использованием системы штрафов. В европейских странах, в рамках соглашений между государством и промышленностью, предприятия самостоятельно осуществляют промышленный мониторинг и контролируют свои выбросы. При этом процесс принуждения обеспечивается судебной системой, и его основным инструментом является закрытие промышленного объекта.
Хотя в принципах обеспечения промышленной безопасности в Казахстане и странах Евросоюза нет значительных отличий, однако в вашей республике отсутствует классификация уровней рисков промышленных объектов. В европейских странах акцент делается на осуществление жесткого государственного контроля наиболее опасных производственных объектов (например, через директиву “Seveso”), в то время как для менее опасных - наблюдается тенденция его упрощения.
Таким образом, главное отличие состоит в практическом осуществлении. Европейские страны постепенно разработали отлаженную систему сертификации промышленной безопасности наиболее важного оборудования и систему аудитов опасных производственных объектов частными органами, которые освобождают государство от функции каждодневного надзора и позволяют сосредоточить усилия на основных наиболее опасных производственных объектах.
Казахстан, как и Евросоюз, подписал и ратифицировал ряд международных конвенций в области охраны окружающей среды. Почему, на ваш взгляд, многие из них у нас до сих пор не действуют?
То обстоятельство, что многие международные конвенции, ратифицированные Казахстаном, все еще не вступили в силу, довольно типичная ситуация. Полное внедрение данных конвенций требует времени. Кроме того, введение в действие некоторых из них не является первоочередным приоритетом для вашей страны.
Международный “закон” по своей сути отличается от законов национальных. Конвенция является лишь руководством, поэтому каждое государство, подписавшее ее, вправе по своему усмотрению определить условия внедрения, принимая во внимание местную законодательную структуру и местную значимость рассматриваемых вопросов.
Нужны ли республике Системы управления охраной здоровья, труда и окружающей среды или интегрированные Системы управления (ОЗТОС)?
Системы управления нельзя рассматривать как нужные или нет. Они просто существуют либо в недокументированном виде, либо в форме единого, четкого письменного руководства. Управление всегда основывается на системе. Единственным новым обстоятельством в Системах управления является то, что они представлены письменно во избежание значительных отклонений во времени или при прохождении через различные организационные уровни. Они систематизируются, и на практике это означает, что их описание следует стандартизированному образцу.
Данная стандартная модель управления гарантирует наличие всех основных элементов, необходимых для надлежащего определения политики и их практического осуществления, без упущений и дублирования.
Вопрос относительно ОЗТОС состоит в том, нужно ли интегрировать охрану здоровья, труда и окружающей среды в единую систему управления?
При рассмотрении неслучайных аспектов управления охраной здоровья или окружающей среды (например, контроль за выбросами в атмосферу), нет безусловной необходимости интеграции этих систем. Многие компании Европы предпочитают рассматривать данные аспекты отдельно, так как они включают различные методы управления и разрешения основополагающих технических вопросов, требующих специализированных мероприятий. Например, понятно, что если управление охраной здоровья полагается в основном на медицинскую экспертизу, то при управлении охраной окружающей среды проведение такой экспертизы не является безусловной необходимостью. Методы охраны окружающей среды главным образом ориентированы на использование доступных технологий по очистке промышленных стоков или введение наименее загрязняющих промышленных процессов.
Тем не менее при рассмотрении случайных аспектов внимание необходимо акцентировать не на охране и восстановлении природы, что является специализированным мероприятием (например, пожаротушение, контроль за разливом нефти), а на предотвращении несчастных случаев и аварийных ситуаций. Это уже общая задача охраны здоровья, труда и окружающей среды, которая наилучшим образом регулируется интегрированной системой.
На практике большинство компаний приняли решение использовать Систему управления охраной окружающей среды в соответствии со стандартом ISO 14001, рассматривающим все экологические аспекты, в то время как вопросы охраны труда и Систему управления промышленной безопасностью – в соответствии со спецификацией OHSAS 18001 - в целях учета всех аспектов охраны здоровья и техники безопасности. Эти две системы являются взаимно совместимыми (заголовки их краткого содержания одинаковы), что облегчает их взаимодействие и, таким образом, выстраивается полная система управления ОЗТОС.
Какие преимущества имеет Международный кодекс по управлению безопасностью (МКУБ) перед казахстанской системой? Почему Казахстан должен к нему присоединиться?
Судоходство представляет собой область, в которой Казахстан начал с нуля. По большому счету казахстанской системы просто не существует, так как республика не располагает судами, в особенности танкерами, плавающими под ее флагом. Хотя в настоящее время и разрабатываются планы по строительству и эксплуатации таких судов, ваша страна приняла МКУБ и делегировала полномочия по его осуществлению Российскому морскому регистру, который имеет значительный опыт в данной области. При этом МКУБ является единственным способом последовательного регулирования безопасности судоходства на Каспии независимо от того, имеет ли судно флаг Казахстана, Азербайджана, Туркменистана или Ирана.
Стоит заметить, что судоходство является основной угрозой для экологии Каспия. Поэтому необходимо учитывать, что международные системы управления, такие, как МКУБ, дополнены более жесткими положениями в наиважнейших областях безопасности, поскольку международные конвенции разрабатываются для открытых морей, где последствия аварийного происшествия могут быть не столь катастрофическими, как в Каспийском море.
Производятся ли государственными институтами или частными фирмами оценка экологического риска? Необходима ли лицензия компании, осуществляющей экологическую экспертизу проектов или экологический аудит?
Оценка экологического риска не отличается от оценки риска в целом, поскольку риск как показатель определяется вероятностью несчастного случая с серьезными последствиями, которые могут оказывать влияние на людей, собственность и на окружающую среду.
Государство не располагает достаточными ресурсами и детальной информацией, необходимой для оценки экологического риска промышленной деятельности. Поэтому такая оценка должна осуществляться предприятиями, использующими для решения данной задачи и специализированных консультантов извне. Более того, оценка риска является динамичной деятельностью, она должна основываться на каждодневном анализе всех тех, кто вовлечен в экологически опасную деятельность. Что касается государства, то ему следует акцентировать внимание на разработке методологий и подтверждении оценок риска, выполняемых экономическими субъектами, вовлеченными в опасную производственную деятельность.
Лицензирование компаний, осуществляющих экологическую экспертизу, не столь важно для качества их оценки. Система лицензирования работает лучше, когда признаются личностные качества или личная подготовка персонала. С одной стороны, компания может располагать нужными навыками, но она также может лишиться их или по каким-либо причинам не воспользоваться ими при решении определенной проблемы. Безусловно, наилучшая оценка риска осуществляется самим предприятием, так как оно знает все детали рассматриваемой деятельности, а для этого не всегда необходима лицензия. Важно, чтобы имел место надлежащий контроль во избежание упущений в оценке риска.
В Европе аудит является ключевым элементом любой системы управления охраной окружающей среды. Будь то аудит “первой стороны”, т. е. выполняемый самими компаниями (часто использующих при этом внешних консультантов), аудит “второй стороны”, выполняемый заинтересованными органами (такими, как государство), или аудит “третьей стороны”, ведущий к сертификации в соответствии со стандартом ISO 14001. В отличие от оценки риска или экологической экспертизы процесс аудита имеет кодировку по международным стандартам (таким, как ISO 19011) и эта деятельность подлежит лицензированию. Квалификация аудиторов в Западной Европе строго контролируется (например, такими органами, как Международный регистр сертифицированных аудиторов или IRCA).
Какова роль государства и частного бизнеса в управлении выбросами в атмосферу и сбросами в воду?
Наилучший способ контроля атмосферных выбросов и сбросов в воду – это проведение собственного мониторинга на каждом предприятии и ведение соответствующего учета. Теоретически, существующая в Казахстане система возлагает на компании ответственность за качество воды и воздуха. Однако это неприменимо, поскольку существует много источников загрязнения, а потому делать промышленные объекты ответственными за конечное качество воздуха или воды, которое находится за пределами их собственного контроля, несправедливо.
Существует ли система торговли выбросами в странах Евросоюза? Если да, то на каком уровне она осуществляется (между предприятиями, регионами и т. д.)?
В настоящее время схемы торговли выбросами в Европе очень ограничены и, главным образом, находятся в процессе обсуждения (и касаются в основном парниковых газов). Предполагается, что они будут действовать между предприятиями определенного региона.
Существует ли система экологических платежей за пользование природными ресурсами в странах Евросоюза?
Большинство европейских стран не используют систему экологических выплат в качестве средства контроля сбросов и выбросов. Суть проблемы в том, что с философской точки зрения выдавать “разрешение на загрязнение” является неверным.
В большинстве стран существуют административные платежи (как правило, небольшие), некоторые государства имеют специфические схемы выплат. Данные выплаты в основном направлены в специализированные фонды, созданные с целью регулирования определенных экологических проблем. Например, в Испании существует одна такая схема. Она является региональной и уровни выплат определяют местные ведомства.
В каких случаях в странах Евросоюза применяется система штрафов?
В Западной Европе использование штрафов для санкционирования загрязнения, превышающего допустимые пределы, не имеет систематического характера. В соответствии с Директивой по интегрированному предотвращению и контролю загрязнения (IPPC) заключаются соглашения между компаниями, которые не способны соблюдать ограничения по выбросам, и государством. Тем самым устанавливаются временные рамки для соответствия с ограничениями по выбросам. При злоупотреблении дело обычно направляется в суд и регулируется судебной системой. В случае непреднамеренного загрязнения ущерб также устанавливается судом.
Программа Европейского союза “Tacis” работает в Казахстане с 1991 года, общий объем помощи за это время составил 134,6 млн. евро. В рамках программы был выполнен проект по поддержке сектора добычи и транспортировки нефти и газа Республики Казахстан, нацеленный на усовершенствование экологического законодательства, а также на применение международных стандартов при сертификации нефти.
В целях обеспечения гарантий того, что влияние на окружающую среду будущих нефтяных операций в казахстанском секторе Каспийского моря будет минимальным, будет отвечать соответствующему международному законодательству и передовому опыту, в рамках данного проекта был проведен сравнительный анализ законодательства Казахстана и ЕС в области защиты окружающей среды и обеспечения безопасности промышленного производства.
Даны рекомендации по внесению изменений в законодательство по защите окружающей среды и в стандарты, применяемые во время морских нефтяных и газовых операций, а также при эксплуатации наземных трубопроводов.