Рынок продовольствия. Желания и возможности
Редакционный обзор
Структурные изменения в мировой экономике спровоцировали глобальные перемены на международном рынке продовольствия. Во всем мире цены на продукты питания продолжают расти, и Казахстан не составляет здесь исключение. Вместе с тем у нас есть реальный шанс не только насытить собственный рынок, но и расширить свои экспортные возможности. Однако, чтобы в полной мере раскрыть имеющийся потенциал, Казахстану сначала необходимо стабилизировать ситуацию с ценами на продовольствие внутри страны.
Текущие тренды и оценки аналитиков свидетельствуют, что в среднесрочной перспективе снижения мировых цен на продукты не предвидится.
Так, опрос, проведенный агентством Reuters в феврале 2011 года среди 16 ведущих западных экспертов в сфере агробизнеса, выявил показательное единодушие в прогнозах: цены на продовольствие в 2015 году будут однозначно выше, чем нынешние. В свою очередь, аналитики Deutsche Bank считают, что продолжающаяся инфляция и возрастающий спрос будут только подталкивать их вверх.
Согласно исследованию Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), в ближайшие 20 лет на передовые позиции в мировом экспорте сельхозпродукции выйдут США, Австралия и Новая Зеландия, потеснив государства Еврозоны. При этом спрос на продовольствие в развитых странах останется на прежнем уровне, а изменения коснутся в основном структуры потребления и качества продуктов питания. Торговля переработанными и готовыми к употреблению продуктами будет развиваться быстрее, чем товарами, не прошедшими обработку. С другой стороны, согласно прогнозам, развивающиеся страны Восточной Азии и Восточной Европы превратятся в нетто-импортеров сельхозпродуктов, следовательно, у крупных стран-производителей появятся новые рынки сбыта. Все эти тенденции свидетельствуют о расширении глобального спроса на продовольствие в условиях его удорожания.
В этой связи Казахстан в лице правительства все активнее заявляет о своем желании занять важное место на мировом продовольственном рынке. Однако нестабильная ситуация с ценами на продукты питания внутри страны требует от властей гораздо большего внимания, чем грядущие перспективы.
Если говорить о нашем основном экспортном сельскохозяйственном товаре – зерне, то здесь на первый взгляд все в полном порядке. Так, по итогам прошлого сельскохозяйственного года Казахстан поставил за рубеж около 6 млн т зерна. Как заявил председатель правления АО «Национальный управляющий холдинг «КазАгро» Асылжан Мамытбеков, в текущем году нет никаких предпосылок к ограничению экспорта. Эта уверенность основана на хорошем прогнозе урожая 2011 года. По оценкам Сексенбая Каскырбаева, генерального директора НИИ зернового хозяйства имени Бараева, нынешний урожай зерновых может составить 16–18 млн т в бункерном весе.
Еще более оптимистичны ожидания Президента Казахстана Нурсултана Назарбаева, который 8 августа заявил о видах на новый урожай в размере 18–20 млн т. Свой прогноз в сторону повышения пересмотрело и Министерство сельского хозяйства – с ранее озвученных 17–17,5 млн до 18,9 млн т. При этом экспортный потенциал зерна Казахстана в 2011/12 маркетинговом году, по оценкам ведомства, может превысить 10 млн тонн. Сложившиеся погодно-климатические условия в сочетании с другими факторами позволяют надеяться, что эти прогнозы окажутся верными.
Правда, одновременно должны снизиться цены и усилиться конкуренция на рынках сбыта. Согласно оценкам мартовского отчета Международного совета по зерну (МСЗ), нынешний урожай в целом по миру оценивается в 1 805 млн т. Это на 79 млн т больше, чем в 2010/2011 году и даже выше показателя рекордного 2009/2010 года, когда в мире было собрано 1 802 млн т зерна. Как указывается в отчете, прогноз основан на высоких оценках урожая зерна в России, США и Евросоюзе. Хороший урожай также ожидают в Канаде, Казахстане и Украине.
На фоне указанных трендов Казахстану нужно быть готовым оперативно реагировать на конъюнктуру мирового рынка, чтобы повысить конкурентные возможности отечественных экспортеров. Как показал опыт прошлого года, мы способны оперативно реагировать на эти вызовы. Тогда это было сделано за счет субсидирования экспорта – за одну тонну зерна, отправленного за рубеж, государство платило по $20.
Вместе с тем у нас много внутренних проблем, связанных с неэффективностью инструментов регулирования рынка. Именно данное обстоятельство не позволяет Казахстану, как экспортеру зерна, чувствовать себя уверенно в любых условиях: когда зерна много – оно гниет из-за недостатка зернохранилищ, а когда его мало – экспортные потоки резко идут на убыль.
Как известно, правительство использует централизованный закуп зерна для предотвращения ценовых скачков цен на внутреннем рынке. В идеале это позволяет направлять необходимые объемы зерна в те регионы страны, где есть опасность роста цен. Однако система централизованного закупа весьма уязвима, поскольку цены на зерно нам диктует мировой рынок, а мы не имеем инструментов влияния на его ценообразование. В условиях глобального дефицита зерна цена растет, и потому правительству приходится закупать его по высокой цене. Если же денег у государства не хватает, то зерно уходит за рубеж, так как большая часть экспортеров – частные компании. В то же время, когда зерна достаточно много, цена резко падает, и средства, полученные от его продажи государству, не покрывают расходов аграриев.
На уязвимость системы централизованного закупа накладываются и проблемы инфраструктуры, в частности дефицит емкостей для единовременного хранения зерна. По данным «КазАгро», он составляет свыше 5 млн т. Печальный пример 2009 года показал, что при валовом сборе зерна в 17 млн т, необеспеченность элеваторными емкостями может достигать 25 %.
По словам главного специалиста аналитической службы АО «КазАгроМаркетинг» Асель Ержановой, в 2010 году урожай зерновых у нас был меньше, поэтому ситуация была не столь критической. В нынешнем же году эта проблема вновь обретает реальные очертания. По крайней мере, на заседании Правительства 22 августа министр сельского хозяйства Асылжан Мамытбеков, сообщил, что в основных зерносеющих «регионах возможен, с учетом высокого урожая, дефицит мощностей хранения до 1,5–2 млн тонн».
Сказать, что государство ничего не делает, тоже нельзя. В 2011 году оно направило через «КазАгро» 9 млрд тенге на строительство новых зернохранилищ. Средства были выделены сроком на 12 лет под 6 % годовых. На эти деньги только в текущем году в Казахстане планируют построить зернохранилища общей емкостью в 500–600 тысяч т. На сегодняшний день в стране уже действуют 8 современных элеваторов, построенных по американской технологии.
Как бы то ни было, даже с учетом незрелости инструментов регулирования, зерно и его производные остаются единственным продуктом, позволяющим хоть как-то сдерживать инфляцию на продовольственном рынке. Сейчас цены на зерно, муку и хлебобулочные изделия остаются достаточно стабильными. Не будь этого фактора, инфляционная волна была бы намного мощнее.
Что касается других видов продовольствия, то здесь говорить о ценовой стабильности не приходится. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года цены на продовольственные товары в Казахстане в июне 2011 года выросли на 12,6 %. Крупы подорожали в 2,2 раза, масла и жиры – на 23,4 %. Стоимость сахара поднялась на 18,7 %, фруктов и овощей – на 15 %, молочных продуктов – на 11,2 %. Макаронные изделия прибавили в цене на 9,8 %, кофе, чай и какао – на 8,9 %. За это время рост цен на мясо и мясопродукты составил 15,2 %, при этом баранина подорожала на 19,5 %, конина – на 10,8 %, мясо птицы – на 10,2 %, колбасные изделия – на 9,8 %, свинина – на 5,2 %.
В конце мая на заседании правительства Асылжан Мамытбеков представил проект комплекса мер по стабилизации цен на основные продовольственные товары. При этом он отметил принципиально важный момент: речь идет о стабилизации цен, а не о их фиксации или замораживании. «Мы не можем и не должны бороться с повышением цен, связанным с колебаниями мирового продовольственного рынка, так как это подрывает экономику наших отечественных производителей. В условиях открытости внешних границ все усилия государства, направленные на удешевление продуктов внутри страны, приведут к тому, что эти товары «перетекут» в приграничные регионы соседних государств».
Разработанный Минсельхозом комплекс мер можно разделить на оперативные и системные. Оперативные меры, направленные на сглаживание сезонных колебаний и недопущение спекулятивного, необоснованного роста цен, включают: формирование в регионах стабилизационных фондов продовольственных товаров; освобождение крестьянских хозяйств, осуществляющих производство плодоовощной продукции, от уплаты НДС; выплату упреждающих пособий малообеспеченным слоям населения в виде компенсации при повышении цен на социально значимые продовольственные товары. По словам министра, затраты госбюджета на формирование стабилизационных фондов оценены в сумму около 17 млрд тенге. Согласно предположениям Минсельхоза, реализация оперативных мер даст эффект уже зимой 2011–2012 года.
В рамках системных мер министерством подсчитан баланс производства и потребления по каждому региону республики. Полученный дефицит по каждому виду продукции планируется восполнить за счет импорта. «Минсельхозом составлена карта специализации регионов, на которой показано, где производство каждого из продуктов является экономически и технологически обоснованным. То есть вся суммарная потребность страны в каждом виде продукта распределена между несколькими областями, чтобы они обеспечивали ею всю страну», – уточнил г-н Мамытбеков. Кроме того, он считает необходимым совершить рывок в строительстве овощехранилищ, так как важным вопросом остается сохранность плодоовощной продукции в зимний период.
Вместе с тем главный акцент будет сделан на развитие конкурентной среды в сфере торговли, ибо именно она, по мнению министра, может привести к снижению торговых наценок и удешевлению продуктов питания. Этого можно добиться путем строительства новых рынков. «Существуют общепринятые нормативы оптимального количества торговых площадей на душу населения. Акиматам надо поставить себе цель довести количество рынков до указанного уровня».
Необходимо отметить, что новый план в корне отличается от ранее инициированных и претворенных с различной степенью успешности программ по стабилизации продовольственного рынка. До этого правительство ориентировалось на ограниченный круг видов продовольствия, цены на которые нуждаются в стабилизации. К примеру, брали зерно, растительное масло и сахар, считая их мультипликаторами инфляционных процессов. Однако главное отличие в том, что правительство практически вслепую занималось централизованным закупом, либерализацией импорта и отменой пошлин на ввоз продовольствия из-за рубежа.
В предложенной программе, похоже, учтены ранее сделанные ошибки. Мониторинг состояния рынков на местах позволит реально оценить потребности регионов и выстроить политику либерализации импорта более взвешенно. Как правило, в условиях отсутствия постоянного контроля отмена пошлин часто приводила к затовариванию одними продуктами и дефициту других. Кроме того, четкое знание потребностей регионов позволит правительству грамотно осуществлять продовольственные интервенции. Но это, как говорится, в идеале.
Вообще, когда речь идет о стабилизации любого рынка, всегда возникает вопрос о цене такой стабилизации. Еще три года назад, когда экономический кризис только-только входил в свою пиковую фазу, казахстанское правительство уже предпринимало усилия по сдерживанию цен на продовольственном рынке. Мы уже писали выше о различиях между прошлыми и нынешней программами. Теперь же остановимся на принципиальных моментах. В частности на вопросе: кто должен платить за дешевый импорт. Как правило, правительства, ориентированные на субсидирование импорта и тем самым перекладывающие ношу на национальные бюджеты, терпят фиаско. Ярким примером такого на первый взгляд социального подхода является Беларусь. Перегруженный субсидиями бюджет может не выдержать по банальной причине: недобору налогов. А перегруз экономики бумажными деньгами, не обеспеченными товарами и услугами, лишь подстегнет инфляцию. Некоторое время эту волну можно сдерживать за счет внешних заимствований, но в конечном счете кризис, как показал опыт той же Беларуси, неизбежен.
Что же касается казахстанской действительности, то в Минсельхозе, судя по всему, прислушались к тому, что советовали нам зарубежные эксперты. Например, старший экономист USAID в Казахстане Майкл Бойд еще в 2008 году предупреждал о слабых сторонах прямого субсидирования импорта из государственного бюджета. Политика субсидирования должна, по его словам, учитывать интересы не только населения, которому, безусловно, нужно продовольствие по доступным ценам, но и товаропроизводителей, которые в условиях низких цен просто обанкротятся.
Поэтому Минсельхоз и предложил сконцентрироваться на двух моментах: полностью отказаться от сдерживания изменения цен, продиктованного конъюнктурой на мировых рынках, и развивать конкуренцию. Однако для того, чтобы четко различать глобальные тренды и тренды, вызванные желанием оптовых сетей заработать больше в ущерб кошельку потребителя, нужен сильный и, главное, профессиональный антимонопольный орган.
И потом, чтобы обеспечить продовольственную безопасность, а вместе с ней и стабилизацию на продовольственном рынке, нужен мощный отечественный агропромышленный комплекс, способный эту самую безопасность обеспечить.
Согласно оценке Всемирной продовольственной организации, для этого доля импорта продовольствия не должна превышать 15 %. К сожалению, Казахстану далеко до статуса государства, независимого от импортных поставок продуктов питания, за исключением зерна. Так, по данным Рабиги Токсеитовой, директора департамента животноводства Минсельхоза, 56 % потребляемого у нас мяса птицы привозят из-за рубежа. Для сравнения: в 2000 году этот показатель был на уровне 37,4 %. Аналитики склонны считать этот тренд производным от роста потребления мяса птицы в Казахстане. Так, по данным Агентства по статистике, только в период с 2000-го по 2010 год его ежегодное потребление у нас выросло с 53,2 тысячи до 224 тысяч тонн, то есть в 4,2 раза. Однако даже такая динамика не оправдывает роста зависимости страны от импортного мяса птицы. Что касается других видов продуктов, то Казахстан ввозит из-за рубежа от 32 % до 60 % от общего объема потребления. Причем это соотношение продолжает ухудшаться. Согласно сведениям Агентства по статистике, только за январь–февраль 2011 года импорт мяса и субпродуктов увеличился в 2,1 раза, сахара – в 13 раз.
Понятно, что высокая доля импорта является серьезным дестимулирующим фактором для отечественных производителей. Поэтому, если правительство действительно заинтересовано в конкурентоспособном агропромышленном комплексе, ему нужно активно использовать ограничительно-запретительные меры в отношении импорта продовольствия.
Вот только делать это теперь придется с оглядкой на наших партнеров по Таможенному союзу. Как отмечает министр по делам экономической интеграции Жанар Айтжанова, все товары, в отношении которых применяются нетарифные меры регулирования, подлежат включению в Единый перечень товаров, к которым применяются запреты или ограничения на ввоз или вывоз странами ТС в торговле с третьими странами. При этом в одностороннем порядке меры нетарифного регулирования в отношении третьих стран Казахстан, как и Россия с Беларусью, имеет право вводить на срок не более шести месяцев.
Для того чтобы повысить конкурентоспособность своих аграриев, Казахстан также может опираться на защитные, антидемпинговые и компенсационные меры по отношению к третьим странам, которые регулируются специальным соглашением, подписанным 25 января 2008 года и вступившим в силу с 1 июля 2010 года. Но чтобы ими воспользоваться, производителям необходимо подать заявление в Комиссию ТС. При этом доля производства заявителей должна составлять не менее 25 % от общего производства всего Таможенного союза.
Говоря о том, как повлияло на продовольственные цены вступление Казахстана в ТС, представители бизнеса и государства довольно серьезно расходятся в своих оценках. В частности, как считает вице-президент Независимой ассоциации предпринимателей Тимур Назханов, из-за высокого уровня зависимости от импорта, в первую очередь из России, цены на продовольствие в Казахстане продолжат свой рост. Мировой опыт свидетельствует, что в условиях интеграции малые рынки подминаются большими. Это значит, что в Казахстан будут «импортированы» и более высокие российские цены на продукты питания. Свою роль здесь играет и увеличение таможенных пошлин в отношении третьих стран. «Мы видим, цены выросли. Потому что мы 80 % завозили из других стран: Китая, Турции, Европы. На их продукты пошлины вырастают, как минимум, на 20 %». Так, по данным г-на Назханова, картофель, лук и яблоки Казахстан в основном закупает у Китая и Кыргызстана. 60 % сливочного масла – из России, Украины и немного из Евросоюза.
Жанар Айтжанова, в свою очередь, считает, что изменение таможенных пошлин по основной группе продуктов питания не отражается на их ценах, поскольку их импортируют в большинстве своем из стран СНГ, торговля с которыми осуществляется беспошлинно. По ее данным, максимальный объем импорта из дальнего зарубежья имеется по чаю – 87 %, мясу птицы – 84,4 %, и рису – 29,1 %. По остальным видам продовольствия наш рынок зависит от поставок из третьих стран не более чем на 20 %.
Основным же фактором, влияющим на внутренние цены, по мнению чиновников, стало открытие границ между странами Таможенного союза, а также более высокие цены в приграничных с Казахстаном российских областях, что сделало привлекательным вывоз продуктов питания в приграничные регионы. В правительстве уверены, что этот фактор, несмотря на повышение цен в краткосрочном плане, в долгосрочной перспективе является положительным, давая казахстанским производителям доступ на емкий рынок ТС.
Конечно, для этого необходимо повышать эффективность нашего агропрома. В начале 1990-х в Казахстане был взят курс на развитие фермерских хозяйств, а крупные предприятия большей частью перестали существовать. По мнению экспертов, годы независимости показали, что в наших условиях фермерское хозяйство не может обеспечить высокую производительность, ему не хватает ресурсов, техники, инвестиций и так далее. Как результат, если в советское время обрабатывалось почти 40 млн гектаров сельхозплощадей, то сейчас – около 21 млн.
Не случайно, что наше правительство продолжает активно наращивать объемы финансирования отечественного агропрома. Так, в 2005 году в эту отрасль было направлено 47,9 млрд, 2006-м – 47,1 млрд, 2007-м – 55,9 млрд, 2008-м – 77,8 млрд, а в 2009-м – 77,5 млрд тенге. Еще свыше 989 млрд тенге будет выделено в рамках Программы по развитию агропромышленного комплекса на 2010–2014 годы. Главное – чтобы эти деньги были направлены прежде всего на эффективную диверсификацию сельского хозяйства и дошли до адресатов, избежав влияния пресловутой коррупции. Может быть, тогда наши возможности совпадут с нашими желаниями.